论对失职法官检察官的惩戒 【英文标题】 On the Disciplines to the Dereliction of Duty of Judges and Public Procurators 【作者】 马进保 易志华【作者单位】 广东公安司法管理干部学院 【分类】 检察院【期刊年份】 1999年 【期号】 4【页码】 38 【全文】【法宝引证码】 CLI.A.171194
司法公正是社会正义的最后一道防线，而确保法官、检察官的廉洁高效、忠于职守则是防止司法腐败、实现司法公正的必要途径。本文的主旨在于，试图通过对设置法官检察官惩戒机制的必要性和可能性的探索，以说明改革和完善司法体制不仅要在国家机构的设置和运作上保障司法独立，理顺法院检察院依法行使职权的各种关系，而且，对司法机关的执法活动实行严格的监督，使失职的法官检察官及时得到惩戒，同样是防止司法腐败、确保司法公正的一项重要制度性建设。
一、对法官、检察官失职行为的界定
我国宪法规定人民法院和人民检察院是国家的司法机关，法官是依法行使审判权，检察官是依法行使检察权的国家司法人员。他们的职责是忠诚地执行宪法和法律，全心全意地为人民服务，在依法治国，建设社会主义法治国家的实践中为公民树立楷模，而与此相反的任何行为都是失职，据此，法官检察官的失职行为主要表现在两个方面：
（一）违反法律规范的失职行为。从社会分工的角度来看，法官检察官担负着保卫国家安全，依法惩罚刑事犯罪和处理社会纠纷，维护政治稳定和社会安宁的各项任务，国家法律和行业行为规范都对其职务活动有具体的要求。根据《法官法》第30条、《检察官法》第33条的规定，对法官检察官应受惩戒的失职行为可以概括为以下四点：1．政治上越轨。即不能自觉地与党和国家保持一致，散布有损国家声誉的言论；参加非法组织，参加旨在反对国家的集会、游行、示威、罢工等活动。2．业务上失范。表现为对被追诉人员实行刑迅逼供；隐瞒证据或者伪造证据;泄露国家秘密或者案件秘密；滥用职权，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益；主观上偏袒一方，对案件处理不公。3．行为上谋私。主要指搞权钱交易、贪污受贿、徇私枉法、徇情枉法；利用职权为自已或者为他人谋取私利；私自会见当事人及其代理人，接受当事人及其代理人的请客送礼；以权力股参加企业分红或者从事其他盈利性的经营活动。4．工作上失察。应立案而不受理，该结案而不结案，能执行而不执行，拖延办案时间，贻误工作；玩忽职守，造成错案或者给当事人造成严重损失。
（二）违反职业道德的失职行为。法官检察官是国家法律的守护神，是主持公理、伸张正义、抑恶扬善的天使，其宽广的胸怀和高大的形象，应当成为社会正义的象征。日本学者谷口安平把法官的人格和威望作为其发挥作用的前提条件，他认为，日本的司法制度与美国、德国有一个明显的共同点，“那就是吸收了大陆法传统，自成一个专业系统的日本司法官在社会上享有很高的权威和威望，一般人对法官的职业道德和公正性抱有很强的信任感。”[1]综观国际社会，无论是普通法还是大陆法国家，职业道德特别是人格尊严是衡量一个法官是否称职的重要标准之一。如果司法人员行为放荡，道德水准低下，不仅丧失了一般做人的尊严，更不配再作主持正义、追求真理的法官检察官。从我国的国情出发，笔者认为，法官检察官违反职业道德的失职行为主要是：1．作风恶劣，滥施强制，利用职务耍特权。2．行为不端，有伤风化，损害司法官员的形象。3．性格暴躁，举止粗俗，很难与人民群众沟通。4．盛气凌人，欺压百姓，俨然以救世主自居。
关于法官检察官的道德作风问题，有人认为属于个人隐私或者是生活“小节”，只要不影响办案质量或造成违法裁判，就不必过分苛求，否则会引起司法官员的反感，产生抵触情绪，降低工作效率。笔者认为，在由计划向市场由人治向法治的转轨时期，对法官检察官无端的苛求不仅是不现实的，而且也是有害的。但是，如果把维护社会正义的法官检察官降低到一个普通老百姓的标准，就会损害党和国家在群众中的威信，影响人们对法律的至高无上权威和法制的公平正义尊严的信仰。“我们可以毫不夸大地说，对于特定国家公民的正义观念的形成和形态而言，没有哪一个因素能够起到司法官员行为举止所负有的那样大的作用。”[2]因此，国家法律和行业规范不仅对法官检察官提出了勤政廉政，依法办事的严格要求，而且还向他们规定了高尚的道德操守、庄重沉稳的职业形象的人格标准。如果司法官员经过教育仍然达不到这一要求的，就应该被确定为违反职业道德的失职行为。
二、我国建立失职法官检察官惩戒机制的必要性
司法活动必须严格而且超脱，然而古今中外司法人员执法犯法，背离职业规范者却不乏其人。因此，在我国改革开放，发展社会主义市场经济的进程中，为确保司法活动的公正与高效，建立对失职法官检察官的惩戒机制是十分必要的。
首先，司法权是国家对社会进行法律控制的最后手段，为保障其民主性、公正性必须建立强有力的监督制约机制。分权和制约是近代法制国家政体架构的两块基石，这一法制思想为国家权力的有效行使提供了科学的理论依据。由于任何权力的运作都是一种有意识的行为，并非是机械轨迹的过程，因而存在着自我变异的可能性。据此，著名学者约翰·阿克顿勋爵深刻揭示出这样一个政治规律：“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对的腐败。”[3]这句话几乎被政治学家们奉为政治公理。法国启蒙思想家孟德斯鸠进而提出遏制权力变异的方略：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须用权力约束权力”[4]。在上述思想的影响下，现代法治国家都十分注重合理划分国家权力，建立完善的监督制约机制，以保障国家权力能够客观、公正、高效、廉洁的行使。我国自党的十一届三中全会以来，在经济体制改革取得节节胜利的同时，政治体制改革也在逐步深入的进行，已经建立起较完善的权力监督制约机制，例如党的纪律检查委员会、行政监察机关、审计部门、检察院的反贪污贿赂工作局等，为确保国家机关执法活动的科学化、规范化发挥了积极作用。但是，在对法院检察院的执法监督方面却仍存在着漏洞，当出现因法官检察官的主观故意或重大过失而铸成错案，或者滥用权力而徇私舞弊、报复陷害、贪赃枉法等失职行为，而需要依据《法官法》、《检察官法》罢免或者撤销其行政职务、免除其法官检察官职务时，就没有一个象对行政执法人员行使监督处罚权的监察机关那样来专门对其进行惩戒。因此，建立对失职法官检察官的惩戒机制亟需作为完善我国司法制度的重要内容提上日程。
其次，司法权是实现国家意志的强制性力量，为防止因执行人员的失职失察而影响社会稳定，必须有严格的惩戒机制作后盾。国家作为一种公共意志，其管理社会和影响公民生活的职责，通常是采用宣传教育、纪律约束、行政执法和司法裁判等多种形式得以实现的，以最终实现对全社会的有效控制。而司法裁判作为调整社会关系的高级手段则具有决断性、强制性和终结性的特点，因此，被社会学界描述为“司法至上”。同时，司法权的影响之大还直接涉及到当事人的荣辱进退，生杀予夺等基本人权，关系着社会机制的民主、公正、科学性和人民群众对国家的信任与支持。笔者并不主张不加分析地实行错案追究，如果错案是因为办案人员的能力限制带来的认识错误，应属工作失误而不应追究，只有司法人员是出于故意或重大过失所造成的过错才属于追究的范围。由此可见，要确保司法权的正确行使，防止法官检察官滥用权力损害法律的尊严，必须有科学完备的失职追究机制作坚强的后盾。
其三，司法活动的相对封闭性和司法人员的职业化特征，决定必须由懂行专家组成并具有独立性的权威机构才能对其实行有效监督。我国的司法独立虽然不是法官独立，检察官独立，但是随着司法改革的不断深入，司法人员处理案件的自主权也会越来越大。同时，司法工作的技术专业化特色又使其显示出至高无上的权威。经验告诉我们：向社会获取的权力越多所受到的监督应当越严格，滥用权力应承担的责任也越大。倘若个别司法人员是由于徇私舞弊、贪赃枉法而制造错案、假案，毫无疑问已经超出了工作失误的范畴。既然越轨者都不再珍惜法官检察官的尊严和人民赋予的权力，那么，最好的方法就是让其离开这个岗位。
法哲学的研究成果表明：“监督必须倚靠相对独立的地位，同时应具备相应的权威。由于监督是对掌握和运用权力者实施的行为，因此，需要有比被监督者更高的权威，才能对其检查督促，甚至剥夺其权 力。”[5]司法独立把行政执法置于被审查的地位，所以，行政监察机关对司法监督无能为力。而人大是最高国家权力机关，它集最高决定权和最高监督权于一身；同时，人大又是国家的立法机关，拥有一批社会经验丰富又懂法律的资深政治家，对司法工作实施监督，查纠违法人员具有得天独厚的优势。再者，从国家职能的角度来看，建立对失职法官检察官的惩戒机制，其意义并不仅着眼于惩罚的不可避免性，而在于它的威慑力，是要用强有力的监督手段来保障司法工作的质量。从美国200多年的实践来看，众议院对联邦最高法院的法官提出的弹劾案只有20多起，经参议院审判免除法官职务的仅有4起。英国通过法定程序免职的法官也只有被称为“法学的快乐之光”的爱德华·柯克等少数几人。[6]应当看到，我国建立这一制度的目的是要向司法人员树起一块警示牌，从而鞭策、督促法官检察官增强责任心，更加爱岗敬业，拒腐防变，树立全心全意为人民服务的世界观，做到两袖清风，一身正气，勇于为追求真理而献身。
（四）设置严格的办事程序，是社会主义法制建设的客观需要，可以有效地保护被惩戒人的合法权益。现代法制的灵魂在于伸张正义，而“正义是社会制度的首要价值，正象真理是思想体系的首要价值一样。”[7]正义又可以划分为实质性正义和程序性正义，因此，为维护法制的正义内涵，行使惩戒权也必须有正义的程序作保障，这是我国法制建设的客观需要。如果惩戒失职人员仅靠个别人的意见，而且采用不公开的内部程序进行，就会被社会的政治倾向所左右，可能会因碰上某一风头或因某领导作过批示打过招呼，而作为典型重处或轻处，违背法制的正义精髓。从世界角度来看，大多数国家都实行法官终身制，“一经任命便不得被随意撤职，只有按照法律规定的条件，才能予以弹劾、撤职或调职。”[8]具有代表性的是德国，其法律规定只有依照法定的理由和程序并根据司法判决，才能对法官予以罢免、持续地或暂时地停职、调职或令其退职。可以认为，设立专门的惩戒工作机构，健全科学严密的查究制度，允许当事人委托律师代理，适用公开听证程序，则可以有效地保护当事人的合法权益，从而通过程序公正来保障实体处罚的客观公正。
（五）采用“运动式”的净化方法只能治标，并不能从根本上铲除滋生司法腐败的社会基础。司法腐败是一个世界性的课题，任何性质的国家都不能回避这一问题。正如法国大革命时代的民主政治家罗伯斯比尔所言：如果法官是天使，是不会犯错误的完美无缺的人，那么立法就成为多余，只需设置法官的职权就够了。“但是无论法官怎么样，他们总是人。明智的立法者决不把法官当作抽象的或铁面无私的人物，因为法官作为私人的存在是与他们的社会存在完全混合在一起的，明智的立法者知道，再没有人比法官更需要立法者进行仔细的监督了，因为权势的自豪感是最容易触发人的弱点的东西。”[9]可见，认为法官队伍具有自我净化功能，只需搞几次阶段性的学习整顿就可以令行禁止，防患于未然的观点仍属人治的方略，并不能收到长治久安的法治效果。因此，现代法治国家必须在司法权运行的诸环节上植入遏制腐败的制度基因，包括建立对失职法官检察官监督惩戒的科学机制才能对司法腐败起到治标兼治本的作用。
三、现行内部惩戒机制的弊端
我国法官法、检察官法虽然列举了应受惩戒的失职行为，但是，却没有规定惩戒机构及其工作程序，实际执行中是由本院党的纪律检查委员会和监察部门来行使这项权力。从实践的结果来看，这种内部惩戒机制存在着明显的弊端。
第一，我国的文化传统和人文环境不利于内部监督机制的实行。对失职执法人员实行监督惩戒的形式是社会文化的产物，并受该社会现存人文环境的制约。在我国的文明发展史上，与西方的竞争精神相反的“仁爱”文化成为主流，即对东方文明影响深远的儒家思想始终崇尚德治，向人们灌输一种温良恭俭让的“中庸之道”，因此，“维持整个社会的和谐，构成中国古代法的出发点。”[