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山东新型农村社会养老保险发展的现状.问题与对策研究

09/11

山东新型农村社会养老保险发展的现状、问题与对策研究

[摘要]近年来,山东青岛、烟台等地在建立新型农村社会养老保险制度方面进行了有益的探索。从试点情况看,新农保制度与上世纪90年代初推行的农保制度相比,有很大的优越性,但仍存在一些问题。今后要从加强对新农保的组织领导、建立公共财政对新农保制度的支持机制、进一步创新新农保制度的实施方式、建立新农保基金的有效管理与保值增值机制等方面完善新农保制度。

[关键词]山东;新型农村社会养老保险制度;财政补贴

背景

我国于1999年开始步入老龄化社会,进人21世纪后,我国60岁以上老年人口已达1 .32亿,并且以每年3.2%的速度急剧增长,2030年到2050年中国即将面对人口老龄化最严峻的时期。如何保障老年人的基本生活,并为他们提供健康、娱乐和照顾服务等成为社会必须关注的问题。

在山东省委、省府印发的《山东省建设社会主义新农村总体规划(2006-2020)》中,我省提出了“2010年农村社会保障体系初步建立,全省适龄农民养老保险参保率达到70%,2011年到2020年城乡一体的社会保障体系基本建立,适龄农民养老保险参保率达到95%”的任务目标。要完成省委省府提出的目标任务,必须加快新型农村社会养老保险制度建设的速度。

一、山东省新型农村社会养老保险发展的现状

2003年以来,青岛、烟台等地对上世纪90年代以来实行的农保制度进行创新,开始建立财政补贴为主要改革内容的新农保制度。青岛市经过2003年在城阳区的试点后,目前在全市基本建立以“大账户、小统筹”为基本模式的新农保制度。烟台市2005年在招远、福山、莱山组织新农保制度试点,在总结试点经验的基础上,以107号政府令发布了《烟台市新型农村社会养老保险暂行办法》,决定从2007年10月1日开始在全市开展新农保工作。日照东港区和菏泽牡丹区也在部分乡镇和村组织了新农保制度试点。东营、淄博、泰安、潍坊、临沂、威海等市的部分市县也相继形成了新型农保操作办法并进行试点准备工作。目前全省参加新农保制度的农民达到84万人④。

内容

综合各地试点情况,我省新农保基本可分为两大类型:

一是青岛、淄博实行的社会统筹与个人账户相结合的模式。在具体的政策设计上,两市又有较大的差别。在农村社会养老保险费用筹集上,青岛市实行区(市) 、街(乡镇) 、村(居) 、个人四级负担机制,即按照上年度农民人均纯收入或社会平均工资为缴费基数,划分若干缴费档次,并确定上限和下限,参保个人自行选择,区(市) 、街(乡镇) 财政和集体按照个人确定的缴费比例实行定额补贴的办法。并规定“农村基本养老保险待遇水平的调整,由各区(市) 人民政府根据当地经济社会发展水平和基金支付能力确定,报青岛市人民政府批准后实施”(2)。淄博市坚持以个人缴费为主、集体补助和政府补贴为辅的原则;区分不同的年龄段,采取缴费补贴、领取补贴、养老补贴和计划生育养老补助相结合的办法。个人缴费、集体补助和政府补贴中的缴费补贴全部记人个人账户;领取补贴、养老补贴、计划生育养老补助记人统筹基金。政府补贴资金列入财政预算,由区县、乡镇两级政府承担,根据实际情况确定分担比例。单从政策内容看,淄博市是最完善的,但因刚刚启动,具体实施效果还有待实践检验。

二是烟台实行的个人账户完全积累制。农村社会养老保险费用按照个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予适当补助的原则筹集。设个人最低和最高缴费标准,缴费标准的设定与农村最低生活保障线直接挂钩。有条件的村集体对参保人员给予适当补助,市区财政拿出一定数额资金,按照不同的缴费档次进行相应的不定额补助。个人缴费、集体补助、政府补助全部计人个人账户。比如,2008年烟台市年内财政预算共安排补贴资金4000余万元,预计财政补贴将达到年度投保额的6%以上,其中芝罘区、福山区、莱山区财政补贴将达到年度投保额的lo %以上。此外,还有些区、市进行了新型农保试点。如《东营市农村社会基本养老保险暂行办法》规定:市、区政府按照不同缴费档次给予参保人员相应补贴,个人缴费和政府补贴全部计入个人账户。个人领取的养老金全部由个人账户支取,政府不兜底;被征地农民养老保险和农村基本养老保险同步实施。该办法虽早在2006年就向社会公布,但至今尚未实施。日照东港区先确定每月60一100元的领取标准,财政出资200万元,在部分行政村按照参保率对不同年龄段参保农民进行不同标准的补贴等等。因这些试点都在小范嗣内进行,尚不具备大面积推广的典型意义。

从试点情况看,与老农保相比,新农保具有以下优点:一是新农保是农民投保政府补贴,体现了政府责任。二是新农保设计了激励农民参保和缴费的机制,因为政府补贴的多少与参保人选择的缴费档次的高低呈正相关关系。三是新农保确定了最低缴费标准,建立了领取标准调整机制,解决了老农保保障水平过低的问题。四是新农保的覆盖面更广,比老农保更具有社会保险性和福利性。五是新农保将基金纳入财政专户,实行收支两条线管理,在一定程度上解决了基金的安全运营问题。六是新农保注意到与其他养老保险制度的衔接。正因为新农保有诸多优越性,故实施后取得了非常明显的成效。比如青岛市开展新型农保前的2002年年保费收缴是1552万元,2007年11月底全市收缴保费己达6.1亿元。招远市财政补贴前的保费收缴是2000多万元,财政补贴200万元后保费收缴是6000多万元。菏泽市牡丹区作为经济欠发达地区,区财政拿出30多万元资金对参保农民进行补贴,保费收缴比上年度翻了一翻@。

二、山东新型农村社会养老保险发展中存在的主要问题

(一) 各地出台的新农保政策差别很大,为以后制度衔接和提高统筹层次增加了难度。劳动和社会保障部起草的《关于推进新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》,因认识不一致,该文件一直没能出台。新农保在我省尚处于试点阶段,省里缺乏明确的政策导向,各地实施的新农保制度从政策框架到制度模式,差别都很大。有的地市有详细的实施意见,有的只是勾画了一个制度框架,任由下面县市各搞一套。这就为以后制度衔接和提高统筹层次增加了难度。

(二) 新农保的筹资机制决定了其存在很大的政策风险。在筹资机制上,新农保坚持个人缴费、集体补助和地方财政补贴三方分担的原则,与老农保个人缴费为主、集体补助为辅、围家政策扶持相比,体现了作为社会保障主体的政府的

责任。但同时我们也看到,即便在少数试点地区,财政对农村社会养老保险的投入,主要放在县、乡政府,中央、省、市三级基本没有投入。从目前的体制看,县、乡两级政府,普遍存在财政困难,很多地方都是吃饭财政,不仅对新农保的补贴力度小,且资金来源不稳定,因没有国家和省级财政的支持,今后地方经济发展的不确定性使新农保无论在基金筹集还是待遇支付方面都存在不言而喻的风险。

(三) 新农保的覆盖面仍然较低。目前,全省新农保的参保人员总计84万,其中相当一部分是被征地农民,特别是人均占有土地少于O .3亩以下的农民,农村人口中占主体的从事农业生产的农民基本没有被覆盖。与老农保以乡镇企业职工、村干部、民办教师等为主体相比,参保对象客观上仍具有选择性。

(四) 新农保投资管理政策不完善,基金保值增值难。长期以来,农村社会养老保险以县(市、区) 为单位进行统筹管理在体制上是政事不分,农保经办机构实际上既是管理者,又是投资者;目前,新农保仍以县(市、区) 为统筹单位,县(市、区) 级对农保基金的管理,普遍存在着管理手段落后、管理人才缺乏、规模不经济、易受当地领导行政干预等问题。在基金保值增值方面,由于缺乏统一规范的投资运营办法,基金投资无章可循。按规定基金主要存银行和买困债,在银行利率和围债收益率持续走低时,基金难以实现保值增值。

四、进一步健全完善新农保制度的对策建议

(一) 加强省政府及主管部门对全省新型农保工作的指导。从国外经验看,社会保障制度的推进需要立法先行。从2003年算起,我省进行新农保试点已经快5年,对实践中一些好的做法、经验和制度安排,应及时总结,争取尽早以省政府文件的形式下发《关于推进新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》,以加强对全省新农保工作的指导。指导意见要对新农保的参保对象、范围及参保人应有的权利,各级政府的责任,各级财政拨款支持的初始比例以及逐年增长的比例,农村社会养老保险机构的设置,基金的筹集、管理、发放,农民享受养老保障的程序,侵害农民社会养老金权利行为的处置等问题,作出详细规定,以使我省的新农保工作有章可循,改变目前农村社会养老保险各自为政的局面。

(二) 建立公共财政对新农保制度的支持机制。农村基本养老保障基金主要依靠政府公共财政支持,这是发达国家建立农村社会养老保险制度的基本经验。目前,由于城镇社会养老保险已使中央财政困难重重,省级财政主要对落后地区和欠发达地区的社会保障进行转移支付,因此,对新农保的财政补贴主要来自县乡政府。但从城乡经济社会协调发展的角度来看,社会保障投入在财政支出方面应放在优先地位,新农保制度建设要逐步体现中央和省、市各级财政的责任,这是该制度可持续发展的重要条件。具体来说,首先,市、县二级政府可每年从土地出让和拍卖收入中提取一块、财政预算安排一块、预算外收入切出一块,用于建立农村社会养老保险专项基金;其次,中央和省级政府也应从每年的财政收入和土地出让收人中提取一部分,除用于建立中央支持新农保制度建设的专项资金,其余通过转移支付充实地方农保专项基金;农保专项基金可由省级农村养老基金管理机构进行集中管理,以降低管理风险。

(三) 进一步创新瓤农保制度的具体实施方式。由于我省经济社会发展的不平衡,要按照分类指导原则,对各地新农保T 作实施不同的推进政策:一方面,有条件的地区,以缴费补贴的方式建立公共财政投入与农民参保补贴制度,建立覆盖全体农民的新农保制度。另一方面,针对有些欠发达县尤其是西部地区的部分县目前还不具备财政支持建立新型农保制度的条件,必须对新农保制度的实施方式进行进一步创新。借鉴其他省的相关经验,可以考虑实行以下做法:一是中央及省级财政直接建立用于支持新型农保制度建设的专项资金,重点用于支持粮食主产区和中西部地区新农保制度建设。二是研究制定龙头企业资助农民参加新农保缴费免税的鼓励政策和实施办法。三是研究制定与银行合作开展保险证质押小额贷款管理试行办法和个人账户基金借支办法等。通过上述办法,建立起引导、扶持和激励农民参保的机制,探索在经济欠发达地区建立新农保制度的现实可行的办法,以扩大新农保的覆盖面。

(四) 实现农保经办工作的规范化、信息化和专业化。农保经办工作是面对每一个参保个人的,这种特点要求经办工作必须做到规范化、信息化,专业化。在城乡统筹的大背景下,实现城乡社会保障一体化是必然趋势,农保经办工作的规范化、信息化和专业化必须与该趋势相结合。这就需要在新农保制度推进初期,就考虑其与其他社会保险制度在各个层面上的衔接,使新农保和城保的经办机构和人员是融通的,技术手段是共用的,信息资源是共享的。比如,在新农保信息系统和组织机构方面,要力争使农保工作建筑在城保的公共网络和管理系统之上。新农保计算机网络可以和城保共用一个平台,一个主机,农保占其中一个模块。人员方面,村里面应设劳动保障协管员,由县里直接管理,这部分人不只承担农保工作,还管医保,管就业。这些措施不仅使社会共有资源的功能发挥到最大化,还能推动农保经办工作的规范化、信息化和专业化。

(五) 建立农保基金有效管理与保值增值机制。新农保制度主要是以个人账户为主,随着覆盖面的扩大,基金结余额会越来越大,必须建立基金的有效管理和保值增值机制。从长远看,对农保基金的管理,可遵循以下思路:一是建立省、市(县) 两级政事分开的管理体制,行政单位负责制定政策,事业单位负责基金管理。农村养老基金由省、市(县) 共管,省级负责基金管理,县(市) 负责基金的收缴和发放;二是尽快出台基金运营政策并拓宽运营渠道,确保基金保值增值。中央政府可每年发行农村社会养老保险基金专项优惠债券或制定农村社会养老保险基金银行储蓄优惠利率;也可确定一定比例,投资一些风险小、收益高的基础设施建设项目。这样既保证基金有较高的回报率,叉可解决建设资金不足的问题。三是加大基金监管力度,建立开放式的监督机制,完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度。同时,建立基金管理部门定期向同级人民代表大会或其常务委员会报告基金运营情况的制度㈤。


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