处理公司登记中提供虚假材料行为情况分析
公司登记是工商机关根据公民、法人或者其他组织提出的公司设立、变更或注销申请，经依法审查，准予其申请的一种具体行政行为。申请人申请公司登记，应当如实向工商机关提交有关材料和反映真实情况。但在现实注册登记活动中，向工商机关提交的注册材料存在代替和伪造股东的签名或私刻印章的情况，严重扰乱了市场管理秩序、损害相关利害关系人的权益。客观分析公司登记材料中签字或印章虚假（以下简称虚假签章）问题，准确把握处理原则，对防范公司注册和监管执法风险具有现实意义。
一、我市处理虚假签章行为的现状分析
在公司登记中，企业投资人(以下简称股东)的签章被他人假冒，相关权益被不法侵害的情形时有发生。例如:公司的股权在股东不知情的情况下被转给他人，使股东丧失了企业股份；在股东不知情的情况下形成股东会决议，使股东丧失对企业股份的优先购买权；莫名其妙地成为企业股东，在出资不到位情况下，被企业债权人追偿债务等等。当然，经济生活中也存在股东对其民事权益处置内容知晓，但在办理工商登记时，相关登记材料由于他人代签，形成股东签章的不真实，事后股东对民事权益处置反悔，同样以虚假签章为由对登记行为提出质疑，希望通过不正当的手段恢复失去的民事权益。
执法实践中，通常通过以下三种途径来处理公司登记中的虚假签章行为：
一是利害关系人请求工商机关依法查处，对利用虚假签章完成的公司登记予以撤销。近三年来，全市工商机关共查办此类案件23件。在查明存在虚假签章行为的前提下，均作出了罚款和撤销公司登记的行政处罚。
二是利害关系人以虚假签章为由，直接向人民法院提起行政诉讼或向复议机关申请复议，请求人民法院或复议机关撤销公司登记。近三年来，两级人民法院共受理此类行政诉讼案件19件。在已审结的14件中，撤销登记的7件，维持和驳回原告起诉7件；复议机关共受理此类复议案件2件，均作出了撤销公司登记的决定。
三是利害关系人以虚假签章为由直接向人民法院提起民事诉讼。近三年来，人民法院共审理此类案件2件，均认定存在虚假签章情形的股东会决议无效，公司登记机关据此作出了撤销公司登记的决定。
在通过上述三种途径处理虚假签章行为的过程中，行政执法机关以及复议机关和人民法院所依据的原则和适用的程序存在着较大的差异和不同：
（一）工商机关依法查处是行政执法机关依法履行维护市场管理秩序职责的行政行为，其目的是通过对公司登记中虚假签章行为的认定和处理，来维护正常的行政管理秩序。因此，工商机关主要围绕登记材料真实性展开调查，其审查的重点在于虚假签章行为本身是否存在，是否违反法律法规的禁止性规定。在对经调查认定存在的虚假签章行为的处理上，主要是通过行政处罚程序对违法行为人进行惩
戒，即便是做出撤销公司登记的处罚，其目的也仅仅在于纠正错误的行政行为以及修复因违法的虚假签章行为而受到损害的行政管理关系。而对案涉民事法律行为的效力以及民事法律关系无权进行认定和调整。
（二）在针对虚假签章行为提起的行政诉讼或者行政复议中，人民法院或者复议机关是围绕行政机关具体行政行为合法性进行审查，以登记机关是否履行了法律规定的职责、程序；申请材料是否齐备；对于材料中存在的明显违法的情形是否尽到了审慎的审查义务等为标准。对于事实之“客观真实”性的追求更是司法（含准司法）审查之首要目的，若经审查登记机关已经尽到审慎审查义务且程序合法，但申请材料确有虚假，且该虚假材料是登记行为作出的主要证据，则应作出撤销公司登记的判决或者决定，而非确认登记无效。
（三）在针对虚假签章行为提起的民事诉讼中，人民法院不但要审查虚假签章行为是否存在，还要适用意思自治、自愿、公平、等价有偿、诚实信用以及善意取得等民事法律原则和制度，来考量涉案的股权转让协议、股东会决议等材料的有效性和可撤销性。重在维护民事法律关系的稳定和交易安全的保护。即便虚假签章行为确实存在，也不必然作出撤销或认定股权转让协议、股东会决议等法律文书无效的判决。
对于上述三种救济途径的选择适用原则，我国现行法律、法规并无明确规定，也没有法定先后顺序，实践中主要是由利害关系人自行选择。同时，由于行政机关、复议机关以及人民法院在通过上述三种
途径处理虚假签章行为时，所遵循或者适用的原则有所不同，对同一种甚至同一个行为的认定或者处理的结果往往会因此产生较大的差异。这种局面时常会使相关当事人对行政执法机关或者司法机关产生误解，也使行政执法或者司法的公信力大打则扣。
二、工商执法实践中处理虚假签章行为存在的困惑
依据《公司法》第199条和《公司登记管理条例》第69条规定，对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，工商机关应当责令改正并处以罚款。对情节严重的，还应当撤销公司登记或者吊销营业执照。由此不难看出，对公司登记中的虚假签章行为进行认定和处罚，是工商机关的法定职责。
从上述现状分析中不难看出，相关利害关系人更愿意选择通过行政处理或者行政复议、诉讼的途径而非民事诉讼途径，来达到撤销公司登记的目的。其主要原因在于，前者与后者相比，具有效率高、诉讼时间短、诉讼成本低以及追诉时效限制相对宽松等。但是，从虚假签章行为自身性质及其产生的法律后果来分析，虚假签章行为归根结底是由股东间经济利益上的冲突引发的，其背后折射出的是各方当事人民事权益的纠纷，本就应当属于民事法律关系的范畴，理应通过民事诉讼的途径加以解决。由于立法上的欠缺，在法律救济途径设计上，把本应通过民事诉讼途径加以解决的民事纠纷同时纳入到行政机关社会管理的行政执法范畴。又将救济途径的选择权不加限制地赋予了相关当事人，不可避免地带来了上述行政执法与司法在行为后果上的冲突，使工商机关陷入左右为难的窘境。面对当事人对虚假签章行为
的举报，工商机关如果要求当事人先行民事诉讼而不依法查处，则会被举报人起诉行政不作为。反之，行政机关在民事根本问题没有确定的情况下作出行政处罚，客观上就会存在不好把握的问题：
一是在材料虚假认定上是否考虑股东真实意思表示问题。有执法人员认为只要签章虚假就构成材料虚假，不必考虑民事范畴的意思自治。也有人认为股东签章不是本人签署在形式上不真实，但不能简单认定材料内容不真实，需要调查是否是股东真实意思表示。一种情况可能股东签章是他人伪造，本人不知情，这种情况下登记材料的内容就不是股东真实意思表示，可以认定为提供虚假材料，应当作出撤销登记决定。一种情况有可能经过股东本人同意或委托他人代签，则材料内容是股东真实意思表示，材料存在瑕疵可以补正，也可以经过民事诉讼确定其仍然有效。还存在签章真实但材料虚假的情况，外地工商执法实践中，出现股东在被欺骗情况下签章（欺骗股东在空白纸上签章，股东决议内容后伪造），印章真实却不是股东真实意思表示的情况。因此，行政执法应当从签章本身真实性和材料是否是股东真实意思表示（材料真实性）两方面入手调查。不能仅凭申请登记材料中签章不是本人所签署，就简单认定申请材料内容虚假而撤销登记。但是在实践中，由于行政机关执法手段无法与司法机关相比，在相关当事人接受调查时不配合或者有意隐瞒的情况下，工商机关很难查明相关材料内容的真实性。
二是作出撤销工商登记决定是否考虑第三人善意取得权益保护问题。笔者认为行政执法仅审查材料的真实性，对股东会决议、股权
转让协议等文件的效力以及善意第三人保护诸多民事问题，没有审查职责和认定权，也没有适用民事法律原则进行执法的法律根据。但是，按照行政法律规定工商机关对虚假签章行为作出行政处罚，不考虑第三人善意取得权益利益，处罚结果会与民事判决结果不一致，可能导致最终处罚决定的调整。
三、工商执法处理虚假签章行为采取的对策
处理虚假签章行为，首先需要考虑的是从立法上解决，修改相关公司立法，通过立法上的顶层设计将工商机关查处登记提交虚假材料行为的义务性法律规范改成授权性法律规范。即工商机关对违反社会管理秩序的提交虚假材料行为可以作出撤销登记的行政处罚，而不是应当作出处罚。把本来就应当由民事诉讼先行处理解决的问题优先交还给司法审判机关。这样工商机关在接到利害关系人投诉举报时，可以告知其先行通过民事诉讼途径确定和保护其民事权利，之后工商机关再依据司法裁判判断是否作出撤销登记的行政处罚。这样既可以减少执法后果上的冲突也可以避免工商机关行政不作为的尴尬。
在现阶段立法层面的问题一时难以解决的情况下，需要厘清许可和监管思路，建议采取以下具体措施化解行政执法风险。
（一）加强普法宣传，提高投资人（股东）防范出现虚假签章而侵害自身合法权益行为，建议可以采取的具体措施有：在章程中合理、科学地规定股权转让应当履行的手续，明确约定相关文件办理和核对确认程序及方式。即使被伪造签名、编造了虚假材料，在自己一方不知情时也容易被登记机关或者利益相关的第三人识破和判定为无效；
聘请专业人士，如律师等，作为全体股东指定或委托的负责报送有关登记手续人员，增加专业人士的信誉和职业操守作保证。
（二）积极建议国家局、省局尽早出台工商机关注册登记审慎审查原则操作规范。审慎审查要求行政机关许可人员尽到正常人应有的、合理的注意义务，通过一般方法和手段，就可以发现相应申请材料实质内容可能存在的真实性问题的。履行工商登记审慎审查义务，需要兼顾行政效率与追求客观真实统一。如果对所有工商登记申请人都采取必须申请人本人到场办理公司登记事项的工作制度，这就变成了实质性审查。这样做也存在法律上的障碍，申请注册登记中签署股权转让、股东会决议等文件是当事人之间的民事法律行为（意思自治），而委托代理制度是民法的基本法律制度，在法律、法规没有禁止性规定或特别规定的情况下，公司登记机关不能基于确保登记材料股东签章的真实性，而强行要求申请人必须亲自到场办理公司登记申请。针对签章真实性审慎审查，如果没有制定相应的操作规范，明确适用范围、适用程序、时限以及要求申请人提供的证明材料或配合许可机关的具体规定，那么就回到了纯粹的形式审查了，给基层登记机关带来一定许可风险。目前在上级机关没有形成规范情况下，登记许可部门可以制定内部的操作规范，特别是从诉讼证据的角度，明确经过怎样的程序，可以取得证明已经尽到了审慎的审查义务证据，在源头上预防和减少虚假签章行为发生。
（三）公司登记出现虚假签章问题，建议行政机关与司法机关达成“民事优先”的基本处理原则，形成指导性的司法解释。防止行政处
罚、行政诉讼的结果与民事诉讼结果冲突现象。利害关系人以民事行为的真实性问题为由，对登记行为提起行政诉讼的，而签章真实性同时涉及作为公司登记行为之基础的民事行为是否无效或者应当撤销的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼期限内。已受理的，裁定中止诉讼。同时规定行政执法追溯时效，与司法救济时效相一致。笔者认为注册登记虚假签名问题应当优先通过司法途径解决。例如：如果相关利害关系人对股东会的召开程序产生异议，应当通过司法程序认定股东会决议是否合法有效，如司法程序认定因股东会召开程序违法，并导致其做出的决议无效，工商机关可依据司法协助执行程序撤销登记。如司法程序认定虽股东会召开程序违法，并不导致其做出的决议无效，则不应撤销工商登记。单纯从行政执法角度解决注册登记问题，不但需要受到行政诉讼的司法审查，还有可能与民事判决结果不一致，破坏已有的法律关系，产生新的民事矛盾，同样有监管风险。
（四）工商机关在对虚假签章行为进行行政处罚时要慎重，必须坚持依法行政和比例原则。根据比例原则，行政机关作出或撤销、改变行政行为，都应该进行利益衡量，选择对相对人利益损害最小且不损害法律关系稳定性，同时不损害社会公共利益的方式。根据依法行政原则，必须调查签章材料的真实性，不能对虚假签章问题，不考虑实际情况，一概作出撤销登记的简单处理。应当在查明事实的基础上，根据不同情况，区分对待。凡当事人事后予以追认的，不作出撤销决定，责令当事人更正签章。对涉及存在善意取得第三人、隐名股东、
签章虚假但股东会决议等法律文件的效力待定等情况的，应当建议利害关系人先行解决民事争议。对坚持要求行政机关处理的，应当认真履职,查清股东签章的真实性、股东是否知情，是否在此基础上从事相关活动。