2008年第4期
第7卷第4期(总第37期)
(双月刊)
PrivateEducationResearch(ABimonthlyJournal)
民办教育研究
No 4,2008SerialNo 37
教育法律
从非营利组织视角透视民办学校法人治理结构
刘 建 银
(重庆师范大学 教育学院,重庆 400047)
摘 要:我国民办学校组织的法律定位是非营利法人。作为非营利法人,在组织性质、利益相关人关系、组织绩效评估和公共责任使命等方面存在特殊性。完善民办学校治理结构具体制度细节应当考虑到这些法律定位和特殊属性。而要理顺民办学校治理机制,避免频繁激烈的控制权斗争,需要解决的深层次问题是清除法律法规的矛盾和冲突,将民办学校严格划分为营利性和非营利性两类。
关键词:非营利组织;民办学校;法人治理结构
中图分类号:G40-011 8 文献标识码:A 文章编号:(2008)04-0074-07
在我国民办学校(本文所说的民办学校不含经营性的社会培训机构)中,由于法人治理结构不完善,包括举办者和校长在内的利益相关者之间总是广泛存在着频繁而多样的控制权斗争,从背着某理(董)事秘密召开特别会议作出决策,写匿名信告状,公开散播流言蜚语进行人身攻击,到给对方的工作设置障碍,甚至用暴力要挟,可以说无奇不有。权力斗争使有的民办学校出现了 校长一年一换 的情况,甚至直接导致民办学校出现破产倒闭的生存危机。同样,现有不少研究对我国民办学校不同利益相关者的权力责任边界、治理机制的理解也莫衷一是。为什么在 促进法 对各自权力范围和运行机制有了基本界定的前提下,仍然会产生这些差异?笔者认为,深层次的原因在于对民办学校的组织性质和法律定位认识存在偏差。那么,我国民办学校的法律定位到底是什么?在这样的定位基础上民办学校表现出哪些特殊的组织特征?如何依据这些特殊特征完善我国民办学校的治理结构?本文试图从我国现有民办学校法律法规的角度出发,借助非营利组织理论和组织治理结构理论,对以上
收稿日期:2008-04-28
问题进行分析和回答。
一、我国民办学校组织的法律定位:非营利法人
按照民政部、教育部 教育类民办非企业单位登记办法(试行) ,我国 民办教育促进法 及其 实施条例 所调整的民办学校目前都在民政部门登记为 民办非企业单位法人 。根据国务院 民办非企业单位登记管理暂行条例 ,民办非企业单位是指 企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织 。结合 教育法 关于 不得以营利为目的 的原则、民政部 民办非企业单位登记暂行办法 关于 民办非企业单位必须在其章程草案或合伙协议中载明该单位的盈利不得分配,解体时财产不得私分 以及财政部 民间非营利组织会计制度 等的规定,民办非企业单位法人应该当作典型的民间非营利组织(NPO,Non-profitOrganization)。作为非营利组织或非营利
基金项目:本文系重庆市 十一五 教育科学规划重点项目 重庆市民办教育地方立法研究 (2006-GL-008)和重庆师范大学博士基金项目 民办学校财产关系与权力关系 (06XWB017)阶段成果。
作者简介:刘建银(1976- ),男,四川邻水人,重庆师范大学教育学院副教授、博士,研究方向为民办教育、教育政策与法律。
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法人的民办学校,财政部 民间非营利组织会计制
度 第2条规定其应当同时具备三个特征: (一)该组织不以营利为宗旨和目的;(二)资源投入者向该组织投入资源不取得经济回报;(三)资源提供者不享有该组织的所有权。 财政部会计司在对此制度的权威解释中进一步明确了这类组织与企业等营利组织的区别, 民办学校在适用该会计制度进行会计核算时应满足这些基本条件。在2008年初刚刚颁布实施的新 企业所得税法实施条例 中,对达到免税要求的非营利组织规定了同时满足的七项限制条件,其核心条件与财政部的规定几乎相同。而在法理学界,多数学者也是把民办非企
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业单位法人当作财团法人的 初级版本 。众所周知,按照大陆法系的法人分类理论,财团法人是以财产的集合为基础而成立的非营利法人。所以,从我国民办学校的法律定位来看,我国基本是从非营利、非企业的角度而不是从营利、企业的角度来对民办学校进行法人定位的。
比较来看,应该说,我国法律对非营利法人做出的这些界定是符合国际通则的。包括国际非营利组织分类体系(ICNPO)在内的国际分类体系,
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执行官。除非是作为对它们所提供服务的合理补偿。 而在剩余财产处置方面,该法第12条第2款第15项规定非营利组织终止或者解散时,全部债务清偿完毕之后的剩余财产应当移转于和该组织目的相似的其他非营利组织。在这个问题上,包括日本 特定非营利活动促进法 (1998)第11条、日本 私立学校法 第51条、韩国 私立学校法 第51条、我国台湾地区 私立学校法 第75条等都做出了类似规定。
需要指出的是,由于实际捐资办学力量的不足、民办非企业单位法人制度以及激励民间捐资办学的税收制度不完善等方面的原因,现实中我国不少民办学校并没有严格遵守非营利组织的底线要求。现实中,它们在享受非营利组织各种优惠的同时却 暗箱操作 盈余分配,从而成为 伪装的非营利组织 。理想的法人定位与举办现实之间的差距,导致了我国民办学校在产权、回报、营利乃至股份等问题上长期争论不休。考虑到这些现实困境,为鼓励民间投资办学,我国也做出了不少不符合非营利组织基本特征的过渡性规定。例如 社会力量办学条例 第43条允许在民办学校解散清算后可以将剩余财产返还或折价返还给举办者。 民办教育促进法 允许符合条件的民办学校举办者获取 合理回报 。这些规定实际上使民办学校具有了公司等营利性法人的特征,举办者拥有公司股东的部分权利,从而侵蚀了民办学校的非营利性。尽管如此, 社会力量办学条例 仍强调社会力量 不得以营利为目的举办教育机构 , 民办教育促进法 继续坚持民办教育的公益性原则。因此,总的来看,我国民办学校定位于非营利法人的法律属性没有改变,所以探讨法人治理结构必须考虑到这一基本前提。
以及许多国家关于非营利组织的法律法规都特别把 不以营利为目的 、 不可分配盈余 (哪怕是有限分配盈余)、不可享有投入资源的所有权、不可分配解散清算后的剩余财产等当作非营利组织必须坚守的底线原则。例如,美国联邦税法指出, 非营利组织本质上是一种组织,限制其将净余额(Netearningsorpureprofits)分配给任何监督与经营该组织的人,诸如组织的成员、董事与经理等 。美国律师协会制定的 非营利法人示范法 第十三章第13 01条也规定不得 将法人的红利或者任何部分的收入或者利润支付给成员、董事或者执行官 。爱沙尼亚 非营利社团法 (1996)规定: 非营利社团的收入只能用于实现章程所规定的目的。非营利社团不得对社员分配利润。 南非 非营利组织法 (1997)第一条 (十)规定: 非营利组织指符合下列要求的信托机构、公司或者其他团体:1.为了公共目的而设立;并且2.其收入和财产不得分配给成员或者其负责人员,如理事、受托人或者
二、非营利性法人治理结构
的特殊属性
法人治理结构理论最初发端于公司等营利法人,着力探讨的是所有权与经营权相分离时股东、董事、经理和其他利益相关人之间的利益和权力制
财政部对此的解释是, 第一个特征强调民间非营利组织的非营利性,以与企业的营利性相区别。 第二个特征强调民间非营利组织的资金或者其他资源提供者不能从民间非营利组织中获取回报,如果出资者等可以从组织中获取回报,应当视作企业看待;第三个特征强调资金或者其他资源提供者在将资源投入到民间非营利组织后不再享有相关所有者权益,如与所有者权益有关的资产出售、转让、处置权以及清算时剩余财产的分配权等。 财政部会计司.民间非营利组织会计制度讲解[M].北京:人民出版社,2005:10.
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衡问题,所以研究非营利法人治理结构问题不得不
借鉴公司治理结构的理论资源。但是,由于营利法人与非营利法人在许多权利归属问题上具有天壤之别,因此不能完全把公司治理结构直接移植到非营利法人当中。那么,在设计作为非营利法人的民办学校治理结构时,应当考虑哪些起制约作用的特殊属性呢?比较归纳起来,笔者认为主要在以下几个方面:
1 特殊的组织定位和法律定位前提
作为非营利法人,主要有五个基本特征:组织性(Organized)、民间性(private)、非利润分配性(Non-profit-distributing)、自治性(self-[4]
governing)和志愿性(Voluntary)。在五个特性中, 不可分配盈余 和 民间性 、 自治性 是其核心特征。 不可分配盈余 性质使得它与公司这种营利法人区分开来, 民间性 、 自治性 则使它与政府或政府附属机构区分开来。在多数大陆法系国家,与公司采用社团法人制度加以设立所不同的是,它们通常采用财团法人制度,或者具有财团法人性质的特别法人制度加以设立。而在英美法系国家,非营利法人除采用公益信托制度建立以外,多数采用公益法人制度(英国为 公益慈善公司 )加以设立。公益法人一般也可继续分为会员制和非会员制(non-membership)两种,在美国非营利私立学校一般是非会员制的公益法人。这种法人的基本模式也与大陆法系的财团法人类似。这种特殊的组织与法律定位为设计有效的治理结构带来了新的问题。例如,没有人从中分配盈余,那么如何激励管理者富有积极性而且负责任地进行决策?而又如何激励人们去监督管理决策者?同样,不是政府的一部分或附属机构,意味着难以采用组织严格的科层化激励和约束监督机制,那么如何有效地监督决策者?这些问题都是设计非营利组织治理结构所面临的特殊困难。
2 特殊的利益相关人关系
在公司治理结构研究中,一个重要理论是所有权与控制权(或经营权)分离的理论。该理论认为,由于所有权与控制权的分离,必然会使作为失去控制权的所有者为如何激励拥有控制权的控制者(经营者)为其利益最大化而努力,因此就产生了二者之间的委托-代理问题。即由于二者利益不相同、责任不对等或信息不对称,代理人既有动机、又有条件损害委托人的利益,不可能完全忠实地为委托人服务,那么,如何保证委托人的利益?委托人如何监督和控制代理人?针对公司的研究认为,解决这些问题的最有效办法就是给予控制者一定的分配盈余和剩余财产的权利,这样可以让他自己激励和监督自己,从而实现代理成本的最小化。但是在非营利组织中,任何人不能从中分配财产净收益,投入者不享有投入资源的所有权,组织清算后也不能分配剩余财产,那么,试图通过赋予控制者(如校长)分配财产净收益和剩余财产的权利来设计激励与监督机制显然是不可能的。在一些研究中,有学者提出让渡部分股份给校长、学校 知识骨干 或 业务骨干 ,
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试图以通过股份持有的方
式解决民办学校治理的问题。这些建议实际上没有考虑到民办学校特殊的委托 代理关系,是完全照搬公司治理模式的结果,有失偏颇。
对于非营利法人,在其服务的提供与消费过程中还有一些特殊关系影响到治理结构。例如,有时出资人与受益人是相分离的。在非营利组织中,出资人不能分配出资的净收益,当组织规模很大的时候,他们甚至根本就不知道受益者是谁,相互之间联系很少或根本没有联系。这种服务模式被汉斯曼教授称为 以第三方为受益者的采购 。另外,有时受益人与付费人也是相分离的,即服务的购买者不是消费者,有中间环节的存在。像在幼儿教育中,付费者是家长而受益者是儿童,这种服务的间接性导致对非营利性法人服务质量评价的困难,从而导致监督的困难。而出资人与受益人的分离,同样可能同时出现管理者缺乏激励和难以监督的双重困境。特别在受益者数量非常巨大的时候,激励和监督的难度更大,腐败随时可能发生。这些都是设计非营利法人治理结构所必须研究的新课题。
在公司治理结构研究中,另一重要理论 利益相关者理论 可能对非营利法人治理结构的设计更有借鉴意义。利益相关人理论主张,应当把其他利益相关者置于与股东利益同等的位置,公司的董事与经理不仅应为股东利益服务,而应该为包括股东在内的利益相关者(借款人、国家、董事会、经理、工人等)服务。在非营利法人中,由于存
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在所有者缺位的情形,所提供的服务带有很强的公益性质,因此照顾利益相关人利益、让多样化的利益相关人参与监督对于有效的治理结构设计是非常重要的。例如在英美国家的私立学校中,校董会成员除校长外,还可能包括官员、社区人士、家长、议员、校友、工商界名流、教师和学生。在日本,学校法人理事会之上更有超过其成员两倍数量
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的评议会,评议会成员主要来自于捐赠者、职员、
校友等。一些重大决策的做出理事会必须事先征求评议会的意见。
3 复杂的组织绩效评估
非营利组织的绩效评估更是一个全新的课题,问题主要表现在这类组织缺乏一个能够表征其绩效的有效指标。它不像公司那样有非常明显的利润指标,根据利润额来衡量组织的绩效,也不像政府组织那样用政治支持率即政治过程中的投票表决的方式加以解决。非营利组织提供的服务往往具有复杂性和滞后性。在多数采用非营利模式提供的教育服务质量评价中就有这个问题。尽管近年来兴起了学校效能和教育指标的研究,但是在什么学校才是有效学校、用哪些指标来评价学校绩效等许多基本问题上仍难以达成共识。这源于教育服务本身的复杂性。这种特殊的组织绩效评估问题,同样给激励、监督非营利组织管理者带来了困难,进而影响了治理结构设计。
4 强烈的公共责任使命
要设计非营利组织的治理结构,公共责任(accountability)是一个必须强调的主题。海耶斯(Hayes)认为, 虽然营利性机构的诈骗行为也不少见,但非营利组织的责任缺失更容易招致公众的不满。两者的区别在于:人们正在学习鉴别和防范日常生活中的邪恶。但这种邪恶伪装成善行而潜入的时候,我们的感觉是受到莫大的侮辱 。因此公共责任、公信力是非营利组织治理的目标依归。但是,与公司和政府相比,非营利组织的公共责任更显得模糊而不明确。在公司中,责任最终体现为向股东负责,并同时接受顾客与消费者自由选择的市场机制检验;而政府的公共责任则是最终向选民负责。它们的公共责任机制都十分明确,并有一套正式渠道使监督者能够获得信息。但对于非营利组织来说,利益相关人较多,责任对象多样,每一个群体都很重要,但是其彼此间的需求可能相互矛盾,带来 众口难调 的困境。
以上特殊属性使得我们在设计非营利法人治理结构时必须考虑三个问题:第一, 所有者缺位 决定了在非营利法人中不可能采用股权激励手段。因为没有所有者,没有人从中可以分配利润,就没有人取得类似于公司股东的权利。第二,针对非营利组织的监督机制很重要,但也是一个大难题。由于管理行为不和个人利益直接相关,管理人员很可能毫无效率的使用资源,或者出现内部人控制。同
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时,也使外部董事缺乏积极性行使权力,从而变成 橡皮图章 。第三,由于没有所有者,利益相关人多样化,强调公共责任,因此应考虑到利益相关人 共同治理 ,在强调内部自律的同时,更要强调外部他律。
三、我国民办学校法人 治理结构的完善
民办教育促进法 及其 实施条例 构建了我国民办学校法人治理结构的基本框架,明确规定了不同机关的权力范围和权力行使程序。为贯彻落实法律,当前我国民办学校多数建立了理(董)事会为核心的法人治理结构。但是,民办学校法人治理结构在实际运行过程中仍然存在不少问题,如理(董)事会成员来源单一,有的民办学校完全由举办者控制甚至出现 家族化 现象;教育行政部门 缺位 和 越位 并存以及内部频繁多样的控制权斗争等等。笔者认为,出现这一问题的关键原因,在于法律所确定的 非营利性 的底线规则没有得到严格遵守,从而导致民办学校组织性质模糊不清。例如,作为民办非企业单位法人,举办者控制权本来应体现在 了解本单位经营状况和财务状况、推荐理(董)事和监事、查阅理(董)事会会议记录和本单位财务会计报告 等方面,但由于允许举办者获取回报,或者分配清算后剩余财产,这样学校的各项重大决策必然影响到举办者的重大利益,所以举办者要坚持使自己的人加入理(董)事会并积极参与决策,进而更会排挤其他人加入理(董)事会。而在此规则下,不可能获得回报的理(董)事自然就缺乏利益激励而消极地参与决策和监督。而这样的定位也让政府行为难以得到清晰界定。所以,如果要避免治理机制的混乱,首先应让登记为民办非企业单位法人的民办学校按照财政部、国务院以及国际通则的要求,让其严格遵守作为非营利法人的底线规则,从而做出严格清晰的法律定位。
在现有法律框架下,考虑到非营利法人治理结构的特殊属性,我国民办学校法人治理结构完善可以重点考虑以下方面的问题:
第一,统一建构以理(董)事会为核心,包括理(董)事会、校长、内部监督机构相互独立和制约的治理结构框架。目前,我国民办学校的治理结构呈现出多样化形态,大致有董事会 校长
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校监制、董事会 校长 教职工代表大会制、
董事会 校长制、校务委员会 校长制、主办单位 校长制、党委 校长制以及教育集团统筹下的校长负责制等等。尽管不同的治理结构有各自的长处,不存在尽善尽美的模式,但治理结构不统一往往导致不同的责任和权力范围划分差异,统一的监管难以有效实施。笔者认为,当前民办学校应按照 民办教育促进法 的要求,统一建构以理(董)事会为核心的治理结构。理(董)事会是权力机关,校长则是执行机关,其他内部监督机构则发挥内部自律作用。
在世界上许多国家和地区,对私立学校都建立了以理(董)事会为核心的治理结构。这个基本结构一般也包括理(董)事会决策机构、校长执行机构和监事会或独立会计审计的监督机构。如在韩国, 私立学校法 规定了私立学校法人治理结构的基本框架由理事会、监事、专门委员会和私立学校校长等组成。日本 私立学校法 除理事会、校长、监事等机构外,还设有评议会。评议会相当于学校理事会的咨询机构,理事会做出的重大决策应征求评议会意见。在英美国家,私立学校治理结构中通常也包括董事会、各专门委员会、高层经营人员(执行官)和监事会或独立会计师等机构。有的还引入了独立董事制度增强董事会的决策能力和相互监督。可见,以理(董)事会为核心的治理结构是世界各国私立学校实施内部管理的通用做法,我国民办学校应当坚持并力求统一。
第二,在地方立法或内部章程中对理(董)事会内部结构、权力范围、议事规则和激励机制进行详细界定。毫无疑问,理(董)事会是民办学校的权力中枢,承担着对学校内部各项事务的规划决策和对外关系的统一协调等重要职能。目前我国民办学校的权力纠纷多数与理(董)事会制度不健全有关,所以应当进一步完善理(董)事会的各项制度细节。
在理(董)事会的内部结构方面,应对理(董)事会的组成人数、产生办法、任期和任职资格等做详细规定。特别在理(董)任职资格上,如是否具备民事行为能力,是否受过刑事处罚,是否存在血缘亲属关系,是否在其他学校兼任相应职务,是否为现职、休职或被解职的公务员,是否具有教育教学经验、教育研究经验以及是否仍旧担任破产学校在清算期间的理(董)事等方面应详细规定严格要求;在理(董)事会权力范围方面,也应[12]
在地方立法或章程中严格界定,防止一些理(董)事躲在执行人员后面无所作为或者对校长和教师在微观教学环节上指手画脚;在理(董)事会议事规则上,应对理(董)事会的例会和特别会议或临时会议召开的程序、会议召开的最少人数、参加会议能否委派代表、会议通知传达程序、回避制度、会议无法召开或出现违法情况时主管机关的作为、会议讨论的普通决议和特别决议的表决程序等进行详细规定;在激励机制方面,由于理(董)事不能享受到公司那样的股权激励,所以国际上多数通过领取少量薪酬、或会议出席费和交通费进行保证。但更多的是采用声誉机制。担任学校理(董)事可以带来良好的声誉,而疏于注意义务、做出错误决策则是对其声誉的一种损害,从而在长期水平上影响其公信力。要实现这种机制,最好从其他学校或教育机构研究或管理人员中选任理(董)事,这样他们不仅要为维持自己的声誉而参与理(董)事会活动,而且参与别的学校决策,对改善本校决策的合理性、提高自身研究也有借鉴作用。
第三,明确理(董)事会与举办者、校长和政府之间的权力关系。首先,从理(董)事与举办者的权力关系来看,举办者或举办者代表一般是当然理(董)事,进入理(董)事会行使权力。但是,这里必须强调的是,如果严格按非营利法人逻辑运行,举办者举办学校的行为是捐资行为,捐助者与基于投资行为的股东的权力有着根本的区别。除进入理(董)事会的举办者可以直接行使决策权外,非理(董)事的举办者只能根据捐助协议、章程行使约定的权力,主要是知情权、质询权和监督权等;其次,从理(董)事会与校长的权力关系来看,校长应是直接执行理(董)事会决议的主要负责人。民办学校应当在章程中具体列举规定校长的权力范围,规定理(董)事会监督管理校长的方式,而不是事无巨细都去干涉;再次,从理(董)事会与政府的关系来看,一般来说,民办学校交由理(董)事会自行运行,但由于学校涉及公共利益,所以在大多数国家和地区都规定了主管机关对设立登记阶段的审批权和运行过程中重大事项的指导监督权等。目前对于政府管理行为,我国还存在不少问题,未来民办教育地方立法中应当进一步具体阐明。
第四,加强政府对民办学校的外部监督。不少国家和地区的法律对作为非营利法人的私立学校有很强的监管。特别是当理(董)事会不能正常运行
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或学校出现破产等重大问题时,更强调政府的强介
入。例如我国台湾地区规定,董事会无法召开时,政府可以要求其整顿;逾期不整顿或整顿无效果政府则可以解除全体董事职务,在遇到重大或紧急情况时,主管教育行政机关得经私立学校咨询委员会决议解除全体董事之职务或停止其职务二个月至六个月,必要时甚至可以延长之(第32条)。为贯彻这一规定,近年来,由于私立学校出现董事会纷争、财务处理违失、资金流向不明、土地购置或移转涉嫌图利私人、工程及采购弊端、招生违规、内部人事弊端及补助款申报支用不实等情形,我国台湾地区 教育部 介入、接管或处理私立学校董事会的情形越来越普遍,大部分收到了良好的效果。
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办学校信息以实现透明问责。然而,信息公开制度在我国民办学校中还没有完全建立起来, 民办教育促进法 只涉及收费项目和收费标准。而对公布民办学校财务会计报告等信息,现实中基本没有执行。
民办学校如何进行信息公开?笔者认为基本途径是向主管机关或税务机关报告、向捐助人报告和向公众公开信息等,因而是综合的方式。美国对非营利法人规定了严格的档案、报告和信息披露制度。 非营利法人示范法 第16 01规定,必须以书面形式永久保留会议记录、会计档案、成员档案等以备查阅。法人还应当在主要办事处备置章程、章程细则、成员董事或执行官身份信息、会议记录、决议记录等档案的复本以方便检查。如果被美国法律认可为免税组织,每年均必须填写国税局规定的年度报告表(990表),以报告该组织的活动及财务状况,有些州政府还要求提交其他年度的信息。而对公众来说,他们有权对免税组织提出查询要求,也可写信给国税局要求了解其财务情况和内部结构,受到要求时,免税组织应提供最近三年的组织免税申请表(990表、1023表)及其复印件。对于故意发布误导公众的信息的则会受到处罚。除美国以外,其他国家也规定了重要信息的报告和公开制度,特别是财务信息方面向政府报告的制度。
我国政府部门对民办学校的监督管理实行的是双重分层监督管理制度。所谓双重监督管理,是指教育主管部门和民政登记部门两方面的监督管理。所谓分层管理,主要是指登记部门和主管部门的行政管辖范围应与民办学校的活动范围相一致。教育主管部门的监督管理主要体现在筹备申请、设立、变更、注销登记前的审查;年检初审;监督、指导民办学校遵守法律并依章程开展活动;协查违法行为;指导清算事宜等方面。从现实情况来看,教育主管部门往往是当民办学校出现诸如倒闭的危机状态时,事后出现并承担 兜底 责任。而民政登记部门的监督主要是年检,即向登记机关提交年检报告书、年度工作总结、党建工作总结、年度财务报告等情况。但事实上,面对成千上万的民办学校及各个行业的民办非企业单位,登记机关有限的管理人员是很难通过年检真正实现有效监督的。所以,目前我国政府监管的范围较为广泛,规定较为原则,而且没有明确涉及民办学校发展的重大事项的监督内容和程序,也没有规定主管部门实施监管的过程及哪些外部监督力量来监督它们,因而政府 越位 、 错位 和 缺位 的情形并不少见。
第五,强化利益相关人监督,促进民办学校信息公开。我国民办学校的利益相关人的监督力更是薄弱。在我国,民办学校捐款量很少,捐款人的监督力量很薄弱。而家长或学生虽然承担了教育成本可以对学校进行监督,但这些监督没有明确的法律授权,再加上学校组织绩效评估的困难,家长力量又较分散所以难以形成制度性力量。社区、校友和媒体的力量更是微乎其微。那么如何增强利益相关人的监督力?笔者认为最主要的方式就是要公开民
四、理顺民办学校治理机制 须解决的深层次问题
我国民办学校所存在的频繁的权力斗争,其实根源在于一些法律法规相互矛盾和冲突,导致对民办学校组织法律定位的模糊。当按照法人登记、会计核算、税务处理的相关规定把民办学校当作 民办非企业单位法人 认识的时候,按照民办教育类法律,民办学校实际上又可以不严格遵守作为 非企业 的底线原则,而是可以按投资模式形成的企业法人或营利组织的方式去运作。所以,对民办学校到底是 非企业 还是 企业 、是非营利法人还是营利法人没有一个明确的定位。由于这种定位的冲突直接导致了民办学校自身角色认同的差异,从而导致了治理机制的混乱和多样化的权力斗争。
因此,理顺民办学校的法人治理机制,除考虑以上制度细节外,更深层次的问题是在法律上对民办学校组织做出统一、清晰的定位。这里,笔者赞同许多学者提出的根据是否 以营利为目的 的标
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准,把民办学校严格划分为营利性和非营利性两种
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类型。毕竟捐资办学与投资办学、营利性民办学校和非营利性民办学校在办学目标、管理方式、价值取向,特别是举办者和学校之间的所有权关系和权力关系方面具有截然相反的特征。在一些国家和地区,如荷兰、美国、英国、日本、韩国、巴西、菲律宾、南非、津巴布韦、马来西亚和我国香港地区等,考虑到只允许非营利性私立学校存在则模式太单一,而且营利行为实际上也常常是禁而不止,因而允许营利性和非营利性私立学校同时存在。可以说,国际私立学校发展的这些经验代表了私立学校发展过程中的基本规律和发展共性,可为我国民办学校发展提供可资借鉴的基本制度框架。
把民办学校划分为两类,按照两种不同的模式进行法律定位,可能涉及若干法律的制定和修订。例如要肯定营利性民办学校的存在,就需要修订 教育法 第25条。而要明确地把营利性和非营利性两类民办学校的设置标准、筹资体制、运行模式等进行分类规范,则可能需要在 学校法 中规定。另外,要保证严格遵守非营利法人的底线规则,还有必要制定统一的 非营利组织法 ,以及在 民法典 中对法人直接进行营利和非营利法人两类的划分等等。目前 教育法 修订稿已交国务院法制办征求意见, 学校法 的专家建议稿已初步完成。民政部也在调研制定统一的 非营利组织法 。而梁彗星等人的 民法典 草案建议稿已明确提出了非营利法人与营利法人二分的法人分类体系。相信在不远的将来,按照两类分别规范民办学校的思路会在法律中得以实现,我国民办学校的治理结构将更加规范和完善。
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[责任编辑 张 燕]
部分文章英文摘要及关键词
第7卷第4期
AProbetoConceptionsofCurriculumDevelopmentof
theSchool-orientedActivity-basedEthicInstructionforUniversityStudents
Yang Jie
(BinhaiUniversityofQingdao,ShandongQingdao266555)
Abstract:Developingandimplementingschool-orientedactivity-basedethicinstructioncurriculumtoconstructanewactivity-basedinteractiveteachingpatternconformstotheactualrequirementsinlightofethicinstructionreforminvocationalinstitutes.Thekeytoachievingthisgoalrequiresthenewcreationandapplicationofconceptions.Theseinvolvetheconceptionsofschool-orientedethicinstructioncharacterizedbythefeaturesofproducingfine-qualifiedstudentsaccordingtotheiractualconditions;theconception new-center ofbasedonstudents,pedagogicsituationsandactivities;andtheconceptionsofinquirylearning,whichistoenhancethestudents abilityandquality.Thetransformationofthepatternofethicsteachingoreducationcanberealizedinusingtheconceptionsabovethushighlightingethicsinstructionoreducationofthestudentsinavarietyofvocationalinstitutes.
Keywords:activity-basedethiccurriculumdevelopment;conceptioncreation;school-orientedethicsinstruction;new-centerconception;inquirylearning
AStudyoftheCorporationGovernanceStructureof
Non-governmentalSchools:aPerspectiveofNon-profitOrganization
LiuJianyin
(CollegeofChongqingNormalUniversity,Chongqing400047)
Abstract:Thenon-governmentalschoolisnon-profitcorporationinlegalorientation.Somefeaturessuchasspecialorganizationalcharacter,specialrelationshipbetweenstakeholders,complexevaluationoforganizationalperformanceandstrongaccountabilityarepreconditionsofbetteringgovernancestructuredesign.Toavoidseverestruggleforpowerandensurethegovernancestructureoperatinginorder,twotypesoffor-profitnon-governmentalschoolsandnon-profitnon-governmentalschoolsshouldbeclassifiedclearly.
Keywords:non-profitorganization;non-governmentalschools;corporationgovernancestructure
StudiesontheLegalProtectionMechanismforPropertyRightsofPrivateUniversities
WangXiaosong
(CenterforStudiesofEducationandPsychologyofEthnicMinoritiesinSouthwestChina,SouthwestUniversity,BeibeiChongqing400715)
Abstract:InpromotingChina sprivateuniversitiessustainable,healthyandsteadydevelopment,thepropertyrightsofprivateuniversitiesshouldbeclear,andtheclarityofpropertyrightsultimatelyreliesonlegalprotectionmechanism.Thisarticlefirstbrieflyintroducesthecontentofpropertyrightsandthepropertyrightsofprivateuniversities,thentalksaboutthestatosguoofthelegalprotectionforthepropertyrightsofprivateuniversitiesintermsoftherelevantlaws,regulations,andlastsuggestsonhowtoimprovethelegalprotectionmechanismofthepropertyrightsmechanismofprivateuniversities.
Keywords:thepropertyrightsofprivateuniversities;thelegalprotectionmechanism;legalcorporatesystemofSchool
AnAnalysisoftheReasonsforDifferenceoftheDistanceEducationChinese-ThaiBetween
ZhangYanli,LiXianghua
(ResearchInstituteofHigherEducationYunnanUniversityYunnanKunming650091)
Abstract:ChinaandtheneighboringThailand sdistanceeducationhaveachievedrapiddevelopmentuntilnowfromitsestablishment,however,Therearestillobviousdifferences.Thisarticlecomparativesanalysisthesetworepresentativeschools,ChinaCentralRadioandTVUniversityandSukothaiThammathiratOpenUniversity,andattemptstodiscoverthereasonsfromthreeaspectsofconceptionsofromingschool:Themission、Teachingmediaandteachingmaterialconstruction、enrollmentway,thenfindouttheircharacteristicsanduseitforreference.
Keywords:China;thailand;distanceeducation;difference