地勘单位改革时机到来(2012-07-16)
原文地址：地勘单位改革时机到来作者：世界有色金属
作者 邵毅（有色金属华东地质勘查局局长、党委书记，国土资源部研究员，主要从事矿业经济管理与研究）
我国经济正在进入转型拐点，经济发展的调速和发展方式转变已对地勘单位的发展环境产生了深刻影响。经济发展过程中不断出现的新趋势形成了倒逼机制，使地勘事业单位转型改革呈不可逆转之势。如果地勘单位再不把握此次事业单位改革的机遇，不超前、主动进行体制、战略和发展模式创新，将一定会重蹈上世纪最后十年的覆辙。
2011年上半年，中央、国务院对事业单位的分类改革进行了全面部署，事业单位改革进入倒计时的攻坚阶段。包括演艺、非时政类报刊等文化事业单位的转企改制工作随即轰轰烈烈开展起来，国家在上海、广东、山西、浙江、重庆五个试点省市的事业单位清理规范工作也已基本完成。然而，我国地勘事业单位的改革却依然是“这里的黎明静悄悄”。其实，我国经济正在进入转型拐点，经济发展的调速和发展方式转变已对地勘单位的发展环境产生了深刻影响，地勘单位发展的黄金机遇期已明显缩短。经济发展过程中不断出现的新趋势形成了倒逼机制，使地勘事业单位转型改革呈不可逆转之势。如果地勘单位再不把握此次事业单位改革的机遇，不超前、主动进行体制、战略和发展模式创新，将一定会重蹈上世纪最后十年的覆辙。
（一）地勘单位“黄金机遇期”压缩减半
适应需求的变化是一切产业和企业的存在理由，也是企业可持续发展的首要前提。从全球经济发展的一般规律来看，需求上升，则产业繁荣，企业兴旺；需求下降，则产业低迷，企业举步维艰。改革开放30多年来，我国经济增长一直保持10%左右的增速，但地勘单位在上世纪九十年代和本世纪头十年却面临了两个截然不同的境地，经历了两个完全不同的发展阶段。因此，发展速度和经济周期并不是地勘单位盛衰的主要原因，社会需求才是地勘单位盛衰的关键因素。21世纪是国际经济、社会变动最为剧烈的时期，也是我国经济发展方式进行转变的关键时期。尤其在“十二五”时期，中国的经济结构调整，既要解决历史遗留下来的产业结构、组织结构不合理等问题，又要根据中国经济发展新阶段的新要求，进行发展方式的转变，这个时期的变革将对各行各业产生至关重要的影响。地勘单位从事的是与国民经济相关度最高的基础性、战略性资源能源产业，它的盛衰枯荣与社会经济对资源能源的需求直接相关，这一需求从长期来看呈倒马鞍形曲线。即当一国经济总量偏小，人均GDP小于5000美元时，资源需求不大。当人均GDP进入5000～10000美元阶段，重化工业高速发展时，资源需求峰值不断攀升。当人均GDP大于10000美元，基本完成工业化时，资源需求明显下降。因此，我国发展方式转变将对地勘行业产生重大影响。
1.上世纪最后十年，地勘单位进入历史上最困难时期
党的十一届三中全会后，我国开启了全面经济体制改革和工业化、城市化进程。当时我国的经济总量还较小，1980年GDP仅为4545.6亿元。经过10年发展，1990年GDP达到18667.8亿元，约占全球经济总量1.83%。除了总量不大，我国的工业化还实行了鼓励发展轻工业和限制发展重工业的战略，对轻纺工业实行优先保证发展所需要能源和原材料等“五优先”政策。而对于重工业，则采取重转轻、军转民、长转短等形式，调整产业及产品结构。1979-1990年间，我国独立核算工业企业的轻工业产值年均增长速度达到11.24%，高于同期重工业产值增速5.1个百分点；轻工业占整个工业比重由1979年的43.1%上升到1990年的49.9%，重工业比重则由1979年的56.9%下降到1990年的50.1%。
由于轻纺工业的原材料主要来自农业，重化工业的原材料主要来自采掘业，经济总量不大以及以轻纺为主的工业产业结构使社会对资源的需求明显不足。1990年我国煤炭、石油的进口量分别为200.3万吨和755.6万吨，出口量分别为1729万吨、3110.4万吨，铁矿石进口量占全世界铁矿石进口量的比例仅为5%，主要矿产资源出口大于进口，能够做到自给自足。需求不足使社会经济对资源、能源的依赖性程度不高。从20世纪90年代到本世纪初，地勘行业因需求不足伴随着整个矿业市场进入了一个较长的低谷期。勘查投资明显减弱，地勘作用不断弱化，许多地勘单位为了生存纷纷转行，在多种经营方针指导下发展了工勘岩土业、贸易服务业、房地产业。而传统的勘查优势被闲置，仅以技术打工和廉价转让地质信息资料维持简单再生产，扮演着打工者的角色。想在勘查开发领域开拓发展的地勘单位由于不能参与矿业利润的分配，单纯依靠国家投入又缺乏必要积累，发展非常困难。而脱离勘查传统专业优势搞多种经营的，又因人才、技术和市场等优势不足而普遍难以发展。地勘行业陷入低谷，连吃饭都成了问题，人员大量下岗，单位发不出工资，员工报不了药费，甚至设备、土地被贱卖。在改革解放了生产力、国民经济增速连续10年平均达到9.75%的高速发展年代里，地勘单位却陷入历史上最困难的时期，与欣欣向荣的宏观经济发展呈逆向之势。这充分证明了地勘单位的荣枯与国民经济发展速度或经济周期的相关性不强，而与经济总量以及实体经济的类型、工业化特定阶段对资源的需求直接相关。
2.本世纪头十年，地勘单位与我国经济高速发展基本同步
进入新世纪后，大多数地勘单位开始觉得日子好过多了，事业费逐步恢复正常，公益性地质项目明显增多，手上的矿权愈来愈热，商业性勘查项目也源源不断。而此时的中国，自本世纪初加入世界贸易组织后，旋即加入了全球第三次产业结构调整。在此次全球产业结构大调整中，欧美成为设计研发和销售中心，日韩及东南亚成为零部件供应中心，中国则凭借廉价要素成为以组装加工为主的制造中心，重工业化成为中国工业化进程的主要内容。经过本世纪前十年的发展，中国已经成为世界第二大经济体，2010年GDP达到397983亿元，是1990年的21倍，经济总量占全球的9.5%。在中国的经济总量中二产所占的比重一直是最高的，基本在44%-48%之间小幅波动。在这个阶段中，轻工业产值占工业总产值的比重则逐年下降，从1991年的48.86%下降到2008年的28.66%，年均下降3.08%。而以汽车、石化、电力、钢铁等为代表的重化工业，占工业总产值的比重由上世纪的51.14%增加到目前的71%以上，年均增长1.98%。工业化、城镇化创造需求，地勘单位则创造供给。随着重化工业比重不断提高和城镇化进程的加快，经济社会发展对资源的需求不断增加，资源产业由此进入快速发展通道。我国铜的消费量从1991年的78.7万吨上升至2010年的747万吨，年均增长12.6%，2010年的消费量几乎是1991年的10倍；铝的消费量从1991年的86.8万吨上升至2010年的1602万吨，年均增长16.59%，2010年的消费量是1991年的18倍；铅的消费量从1991年的24.2万吨上升至2010年的414万吨，年均增长16.12%，2010年的消费量是1991年的17倍；锌的消费量从1991年的39.2万吨上升至2010年的543万吨，年均增长14.84%，2010年的消费量是1991年的14倍。中国10种有色金属年产量和消费量已经连续八年位居世界第一，2010年我国进口石油23931万吨，对外依存度为54.8%；进口铜292万吨，对外依存度为53.6%；进口铁矿石6.2亿吨，对外依存度为63%。主要能源和资源需求在两个十年间发生重大改变，由原先的出口大于进口转变为进口大于出口，需求不足转变为供应不足，从而推动了大宗商品价格在这一轮周期中不断攀升。矿产资源的升温也使勘查投资快速增加，1997年世界勘查投资仅为52亿美元，2008年就达到历史性的120亿美元。我国“十一五”期间的非油气矿产勘查投资达1278亿元，是“十五”时期的五倍。以资源勘查为主业的地勘单位在资源需求不断升温的大背景下，进入了快速发展通道。
本世纪头十年9.85%的经济增速与上世纪最后十年9.99%的平均增速几乎相差无几，但地勘单位状况却发生了根本性改变，2010年地勘行业的职工收入已排到各产业的第十位，
这再一次证明地勘单位盛衰与经济发展速度及周期无关，与资源需求呈正相关性。
3.本世纪第二个十年，地勘单位窗口期明显缩短
2011年，中国经济的发展速度出现了较为少见的变化，一季度增速为9.7%，二季度增速为9.5%，三季度增速为9.1%，采购经理人指数由一季度的51.8下降至三季度的50.7。预计2012年的经济形势也很难乐观，可能比2008年金融危机更为严峻。在经济降速成为定局的情况下，需要分析变化的原因是动力发生改变还是结构产生了变化，是短期调控的结果还是中长期趋势。从国际环境来看，欧洲债务危机持续发酵，应对危机主要靠降赤字、降支出、降消费。美国居高不下的失业率使私人消费继续减速，复苏极其缓慢，这两个我国最大的国际贸易伙伴的衰退将使我国出口遭遇寒冬。从国内宏观调控政策来看，2012年稳中求进的目标继续把防通胀作为调控的重点，严控资产泡沫是防通胀的重点，抽紧银根是防通胀的关键，因此我国不可能像2008年一样通过流动性和增加投资来刺激经济加速。因此，2012年经济增速预计也不会高。从转变发展方式来看，加快经济发展方式转变是我国经济领域的一场深刻变革，“十二五”是我国发展方式转变的攻坚时期，现代服务业、战略性新兴产业将成为中国经济未来发展的重要方向，与重化工业相比，这些产业是创造经济增长存量的最大潜力所在，是经济增长的新动力、新源泉，但这些产业资源消耗和需求比重化工业要小得多，这意味着中国未来对资源的依赖程度将逐步降低。从要素情况来看，人民币升值使我国企业进入高成本时代，劳动力、资源、土地、环境等低廉价格要素支撑的劳动密集型产业已难以维继。从国际经验来看，追赶型国家的发展历史表明，当人均收入达到11000国际元时，经济增速就会明显放缓。中国2010年的人均收入已接近8000国际元，按现有的速度预计在2013年就能达到11000国际元。根据以上分析及预计，我国经济降速将是一个中长期趋势。我国GDP预计“十二五”末达558191.7亿元，“十三五”末达746986.4亿元，增速分别为7%和6%，预计“十四五”、“十五五”的速度会保持在5%左右。我国经济增长速度的逐步减缓，是一种符合经济规律的自然回落，并与经济增长方式转变和经济结构调整紧密关联。未来十年或二十年的产业结构变动与前三十年的变动将完全不一样，前三十年的产业结构变动主要发生在第二产业内部，而未来产业结构变动的特点是在第二产业内部的重化工业向战略性新兴产业转移的同时，以现代服务业为代表的第三产业将大幅提升。在发展方式转变和产业结构调整中，最引人瞩目的是节能减排将成为主角，以新能源和低碳经济引领的新兴产业将推动新材料革命，这意味着以资源、能源消耗为主，环境约束较大的产业将面临产品结构的重大改变，国家对重化工业产能扩张以及单位GDP碳排放的控制意味着资源能源需求将从高增长走向适度增长，并逐步转向平缓甚至下降。
因此，预测“十三五”末很可能是包括铁矿石在内的重要矿产资源的需求拐点，能源需求拐点也将在随后的一、两年内到来。以上分析表明，“十二五”和“十三五”的前两年可能是地勘单位的最后窗口期，我国地勘行业因供给不足而催生的“快速扩张机遇期”和“需求窗口期”将大大缩短。在新的经济增长方式伴随的低水平资源需求条件下，地勘单位极有可能因有效需求不足在经历一个轮回后重新回到上世纪九十年代的低迷境地。虽然低迷、困难的状况与上个世纪最后十年有可能相似或者不同，但地勘单位却永远不会再有本世纪前十年所面临的发展机遇，因为中国完成工业化后，资源需求一定不会再有波动和震荡。同时，完善的社会主义市场经济体制也绝不会再允许地勘单位“戴事业帽子”，走企业化路子。如能超前看到这一点，杜绝“小富”、“小进”的诱惑，用危机意识来催生忧患意识，用忧患意识来提升创新意识，嫁接国企改革经验，在“窗口期”的最后阶段改革创新，做强做优，则能基业长青，永葆青春。反之，则一定会被历史所淘汰。
（二）摘“事业帽子”是破地勘单位改革困局的核心
我国地勘单位的改革实践大致可以分为三个阶段。1993年前的第一个阶段基本与国企改革同步；1993年至1999年的第二个阶段实现了部分改革目标；1999年之后的改革主要是
“戴事业帽子”，走企业化路子，其本质是在事业性质的框架下探索内部企业化经营。自改革的第二个阶段以来，我国的公益性地质工作得到了加强，地质大调查硕果累累。然而，因为第二个阶段改革没有实现地勘单位转企改制的目标，致使商业性地质工作缺乏实施主体，运行机制不顺，市场主体不发育，勘查成果不显著。尤其是第三个阶段，改革基本处于停滞状态，现实让所有地勘单位都更加迷恋事业体制，而宏观经济环境的改变已预示着“戴帽子模式”的改革已走入死胡同。“十二五”期间，结构调整将成为发展方式转变的主要内容。不论是发展方式转变对地勘单位生存环境产生的影响，还是市场经济体制基本完善对地勘单位改革的压力，都对我国资源勘查领域的微观组织效率和可持续发展能力提出了完全不同于此前的要求，“戴事业帽子”的地勘单位与新的经济制度和新的发展方式之间存在着难以调和的矛盾。
1.高成本时代的来临倒逼地勘单位创新发展方式，低端价值链必须向高端价值链转变 我国地勘单位在“戴事业帽子”的同时，也在走企业化路子。由于事业单位的制度障碍，使地勘单位长期以来依靠廉价生产要素形成了低成本、低技术、低价格、低附加值的“低价值链”模式。大部分地勘单位因人才缺乏，只能从事以体力附加为主的施工工程，工勘岩土还是相当部分地勘单位的主业，根本无法与高附加值的矿业链接。虽然技术水平低下，品牌建设落后，管理水平较低，核心竞争力不强，但地勘单位依靠事业费和廉价劳动力不创新也能生存，因此对创新缺乏动力。而当前，中国经济开始进入高成本时代，劳动力市场的最大变化是农村劳动力由无限供给转向局部短缺，节能减排使环保约束进一步增强，人民币升值使各项要素价格上升。成本上升压缩了利润空间，给处于价值链低端、对创新不感兴趣、依赖事业费和体力附加的地勘单位带来了生存危机，事企混合运行的地勘单位面临着改革以来的最大挑战。这一挑战并不以地勘单位自己的意志为转移，而是在我国经济发展方式发生重大改变情况下的一种现实。
2.对地勘行业改革历史的分析——“掉链”环节出在哪里
国有地勘单位改革的第一阶段是上世纪80年代至1993年。在这个阶段，国企主要是放权让利、承包经营、扩大经营自主权，改革不涉及到体制和产权。而地勘单位在这一时期的改革基本与国企改革同步，内容也基本相近。1979年全国地质局长会议上，孙大光部长第一次提出：“按专业化分工原则改组地质队伍，通过经济合同组织生产协作。”1986年，地矿部《关于简政放权、搞活地质队的暂行规定》提出：“地矿部门实行一业为主，多种经营。”1987年地矿部又印发了《关于地质勘查单位开展多种经营若干问题的暂行规定》。1987年，在《地矿部地质工作体制改革总体构想纲要》中，提出了部分地质成果商品化和地勘单位企业化的问题。这个阶段还进行了预算包干节约分成和承包经营。这一阶段的改革虽然改善了一些地勘单位的经济状况，但部分地质队伍退出地质找矿领域，地质工作严重萎缩，不到高峰时的1/10，地勘行业整体上的困难状况处于不断恶化之中。总的来看，这一阶段的改革是“摸着石头过河”的初级阶段，改革没有触及体制，是计划经济体制下地勘队伍内部运行机制的渐进式改革，属于浅层次改革。
1993年至1999年为改革的第二阶段。1993年，党的十四届三中全会作出《建立社会主义市场经济体制的决定》，将社会主义市场经济确立为我国经济体制改革的总体目标。在此基础上，国务院主要领导提出了公益性地质工作和商业性地质工作分体运行的要求，拉开了地勘单位整体改革的序幕。1999年，国务院通过《地质勘查队伍管理体制改革方案》，将地矿部、核工业部和工业部门所属的地勘单位进行属地化管理和企业化运营，同时组建中国地质调查局，作为实施国家基础性、公益性、战略性地质工作的事业单位。客观地讲，这一阶段国家对地勘行业的改革思路、方向是正确的，即一方面成立由国家掌控的公益性地质队伍，从事公共产品的服务。一方面将大量的地勘单位从中央下放到地方，成为从事商业性地质工作的地勘企业，也就是我们现在所提的“事企分开、公商分离”。然而，在公益性地质队伍
组建、大量地勘单位属地管理的同时，地勘单位并入企业集团或改制为企业的路却没有走下去，导致属地化管理后地勘单位并没有按文件要求转企改制，而是继续“戴事业单位帽子”，甚至级别也未作改变。这一时期国家财政对地勘工作的投入占财政支出的比例由1.17%降到0.71%，年钻探工作量由90年代初的341万米降到90年代末的71万米，地勘单位的改革至此戛然打住。
从本世纪初到现在，“戴事业帽子”，走企业路子成为地勘单位改革的第三阶段。这一时期的国企从建立现代企业制度转向现代产权制度变革阶段，改革不断向纵深推进。而地勘单位在属地化管理中中断了企业化改革，不仅使公益性地质工作和商业性地质工作无法分体运行，也使大量的地勘单位因事业费而小富即安、小进则满，迷失了改革方向，改革不再与国企同步，而是全面落后于国企。我国30多年来的经济体制改革，使我国的公益性地质工作基本与国际接轨，矿业开发尤其是能源开发也基本与国际接轨，但作为商业性矿产勘查主体的初级勘查公司却未能与国际接轨，大型矿业公司的综合实力与跨国矿业公司相比还有较大差距。尤其是初级勘查公司的缺位，使商业性地质工作主体缺位，公商分体运行也成为一句空话。
3.一顶“事业帽子”屏蔽了现代企业制度的内在动力，削弱了竞争力培育机制
客观地讲，“事业帽子”还是讨人喜欢的，因为它的本质是“无偿的财政资金＋高于企业的退休金＋优于企业的公费医疗制度”。然而，细究地勘行业戴事业帽子的本质和得失，我们可以清楚地看到：
“事业帽子”是输血而不是造血机制，小富即安、不想改革的观念与该顶帽子有关。“戴事业单位帽子，走企业化路子”的模式从政府的本意来看可能是为了鼓励地勘单位走企业化路子，政府用事业的政策资源来对其进行扶持。然而，地勘单位从地方政府财政上获得稳定的“事业费”，满足了自己的生存需要，医疗和养老保障的解决也为地勘单位的发展减轻了包袱。加之地勘市场逐步回暖也使地勘单位的经济状况不断转好。因此，有了事业费就等于有了安生立命的基础，就可以不闯或少闯市场，而不参与市场进行竞争，就减少了许多风险。地勘单位由于状况好转而对事业体制产生了依赖，小富即安、小进即满，不再穷则思变了，“帽子”拜物教左右、绑架了中国地勘单位的改革大业。
“事业帽子”阻碍资本积累，地勘单位难以做大做强。地勘单位的资金来源为财政拨款，虽然地勘单位因为“走企业路子”也在从事企业的市场业务，但由于事业是“根”，其财务制度和运行体制从根本上讲仅允许提供公益服务，不能以盈利为目的。实现的利润要按照规定上缴财政。因此，事业体制下地勘单位永远无法实现资本的原始积累，不可能做大做强。
“事业帽子”不利于地勘单位走探采一体化之路。资源勘查和矿业开发不仅具有一致的工作对象，还具有投资大、周期长、风险高等共同特点。这些特点决定了资源从勘查到开发是一个完整的过程和体系，有其固有的内在联系和规律。地勘单位走探采一体化路子，就是遵循矿产勘查开发的特点和客观规律办事。然而矿业开发投资大、风险高、周期长的特点使地勘单位难以介入，地勘单位的事业身份很难具备较强的融资能力和多样化的融资途径，也无法实现资本的原始积累，无法引进战略合作伙伴，更无法对接资本市场，因而根本无法实现探采一体化发展的目标。
事业身份常常使地勘单位国际化发展受阻。地勘单位参与全球资源配置有其独特的优势和条件。但由于国有地勘单位的事业身份往往被认为是中国政府的代表，既需要资源国政府的特别审批，又要面对文化不同的媒体，参与并购重组会遇到更多的政治麻烦。同时，地勘单位由于资金实力较弱，只能在境外主要从事技术服务或收购一些初级勘探项目，很难在有现金流的上市公司并购上有所作为。
“戴事业帽子”、走企业路子很难提升自主研发能力。地质工作规律需要地质科研来支撑，尤其在我国找矿进入攻深探盲阶段后，地勘单位的技术密集特点更加显著。而“戴事业
帽子”、走企业路子使地勘单位既饿不死，又撑不着，是一种典型的维持型体制。在这种体制下，地勘单位很难有主动创新的欲望，很难有积极性把资金投入到研发中去，经验找矿仍是目前地勘单位的主要模式。
“戴事业帽子”阻碍了队伍建设中量的扩张和质的提升。表面上看，许多人把地勘单位的事业性质当作金字招牌，事业似乎比企业更吃香，招人比企业更容易。然而，大多数省市对地勘事业编制管得很严，要么是采取老人老办法，新人新办法，事业编制只出不进。要么是基数包死，进人也不增加财政拨款。加之地勘单位几十年来封闭运行、近亲繁殖，低学历的非专业人员所占比重已大大超过地质技术人员。“事业帽子”使高端地质人才及其匮乏，大量的新生代地质人员无法补充进来。据2009年地勘通报数据显示，属地化管理后的地勘单位在职职工280164人，其中技术人员94669人，仅占在职职工的33.79%，而技术人员中本科以上占比仅为20%左右。除此之外，事业单位收入标准的限制和激励机制的不健全也很难吸引并留住技术人才。
综上所述，“戴事业帽子”、走企业路子是地勘单位在特定历史条件下的一种权宜性选择。然而，随着地勘单位生存的环境发生了重大改变，地勘单位的权宜式、渐进式改革模式也走到了尽头。
本文刊登于《世界有色金属》2012年第4期，转载等事宜请联系010-63971774或留言。