不动产登记并全国联网，将可能实现对个人名下房屋等不动产物权及其变动事项的统计和查询。摄影/曾健
“不动产登记”这只靴子终于要落地了。
近日，来自多个方面的消息源称，拖延了近半年的《不动产登记暂行条例》已经在国务院层面获批，将于本月内公布。多位参与条例起草和论证的专家对《中国新闻周刊》确认了这一消息，都表示“很快了”。
严格来说，此次《不动产登记暂行条例》要解决的并非“登记”问题，而是“统一登记”问题。
不动产登记其实早已普遍实行，只是分散于国土、住建、农业、林业、海洋等近10个部门。这种多头登记一方面增加交易成本，一方面也造成信息分散不宜查询、重复登记、数据不统一等问题，有违物权登记初衷。
一个统一的不动产登记系统，其实早已经是众望所归。不过，“众望”的指向并不一致。在起草者和民法专业人士眼中，立法初衷很简单，用国土部不动产登记制度建设专家组成员、中国政法大学民商经济法学院院长王卫国的话说，就是“保护产权、便利交易”。但在公众的视野里，期待着条例能“为反腐败添上一柄利器，同时也为房地产税的征收奠定基础”，甚至还能“降房价”。
一个本意在完善市场经济基础性制度的条例，因为掺入过多“期待”，使出台过程变得曲折纠结，而错综复杂的部门职能整合，甚至部门利益调整，进一步加剧了这些纠结。
而出台条例，只是解开“纠结”的第一步。
“不能只做减法”
在中国，“不动产”是个极为复杂的概念。
土地有国有和集体所有之分，按照性质分为林地、草地、耕地以及建设用地，按照区域和用途又分为农村建设用地、农村承包土地和城市建设用地。
登记发证机关也五花八门，林业部门发林权证，农业部门发土地承包经营权证，建设部门发房产证、宅基地证，国土部门发土地使用权证。
由于历史沿袭，不动产登记分散在近10个部门。再加上技术难题、制度缺失等多种原因，不动产登记从未实现过全国联网。由此导致了极为严重的“信息孤岛”问题，最典型的例子是，甚至在部分经济发达地区，同处一地的两个县之间的信息也是闭塞的。
从国外情况看，一些发达国家都规定在一国之内或一个统一司法区域内实行不动产统一登记的制度，但具体的登记机构设置不尽相同，如德国的不动产登记机构为属于地方法院的土地登记局，瑞士大多为各州的地方法院，日本为司法行政机关法务局、地方法务局及其派出所，我国台湾地区的登记机关是属于行政机构的“地政局”。
虽然在2007年颁布的《物权法》中，已有“国家对不动产实行统一登记制度”之说，但此后便沉寂多年。
近年来频繁曝出的“房叔”“房婶”新闻，却意外地成了不动产登记条例的一个外部推手，使社会和公众层面开始反思制度缺失带来的漏洞和弊病。
而条例制定的真正契机，是新一届中央政府大力推进的机构改革和职能调整。
2013年3月，国务院办公厅发布《关于实施国务院机构改革和职能转变方案任务分工的通知》，其中明确规定，2014年6月底前出台不动产登记条例。
2014年5月8日，国土部地籍司挂牌成立不动产登记局，“一套人马，两块牌子”，然而到6月底，条例却未能如约而至。直到8月15日，《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》才公布，向社会公开征求意见。
这一版的征求意见稿其实并没有在公众层面引发太大关注，却让一些权威学者颇有微词。
中国社科院法学研究所民法室主任孙宪忠曾受国土部委托，成为不动产登记立法专家建议稿的主笔人。
“我们最初的专家建议稿有70条，后来国土部又根据专家意见补充修改，增加到90条上报国务院法制办。”孙宪忠告诉《中国新闻周刊》，这90条中增加了一些不是和《物权法》相结合的规则，其中一些属于部门内部行政管理性的规定，不是登记条例要解决的问题。
“但是后来国务院法制办矫枉过正，把条例删减到30条，很多基本的程序性规定都没了。”孙宪忠说，删除的内容主要是“登记中应该符合什么条件”等内容。
例如，对登记类型的具体区分就被整章砍掉，一共38条。此外，建议稿中对登记权利种类的区分、对登记官制度的阐述、对登记错误赔偿责任的分割、对登记信息产品开发的规定等等内容，最终也都消失了。
据多位参与起草的学者分析，大概是为了条例尽快出台，很多有争议的内容直接删除;少数必须涉及的，则尽量回避问题，模糊处理。
而即将面世的《不动产登记条例》，大体保持了这一框架，只是做了部分调整。专家组成员之一的清华大学法学院副教授程啸曾对媒体透露，主要变动有5处，如增加了不动产登记类型的规定，调整了登记审查的要求。此外，《征求意见稿》原来规定，“不动产登记机构要查验申请登记的不动产是否存在权属争议”，但这一条最终被删掉，以避免“登记机构陷入大量民事争议中”。
“我跟他们提了意见，老做减法不行。”同为专家组成员、曾参与条例讨论的中国政法大学民商经济法学院院长王卫国告诉《中国新闻周刊》，“有争议、有问题，不能总是回避、绕着走。”
“现在的解决办法就是先出条例，然后再出台一个实施细则来弥补。”王卫国说，实施细则也已经在制定过程中。
“克服部门偏见”是关键
不动产条例难产的原因，其实不难理解。在现行体制下，分担不动产登记职能的部门主要包括：对国有土地、集体土地所有权、使用权等进行登记的国土资源部;对房屋权利进行登记的住建部;对农村土地承包经营权、草原权利进行登记的农业部;对林地、林木权利进行登记的国家林业局;以及对海域使用权进行登记的国家海洋局。 单个部门的信息联网一直在推进，但同样进展缓慢。以住房信息联网为例，住建部从2010年开始推进，但在2012年6月如期完成了40个主要城市的联网目标之后，联网的扩围工作却在一定程度上陷入停滞状态。
在一些专家看来，住房信息联网的技术难度其实已经不大，但一些地方或部门不愿意主动配合完成联网工作，是主要的阻力。拥有住房私有财产的业主，都不希望过分将这一财产暴露。而地方政府，或出于利益考虑，或是行政上的惰性原因，都以不情愿的态度来应对住房信息联网的任务。
不动产统一登记则试图打破这种各自为政下的无力推进局面，换一种思路进行全盘整合。
整合的办法就是，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。
这个决定是在2013年11月20日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议时确定会议确定下来。不过，这个决定并非指定统一到“国土部门”，而是进行了灵活处理，“各地在中央统一监督指导下，结合本地实际，将不动产登记职责统一到一个部门”。
但到底统一到哪个部门？这也是“不动产登记条例”起草过程中争议最大的问题之一。
在国土部曾经小范围论证的75条版草案中，直接明确了不动产登记机构为市、县一级国土部门，由国土部、省级国土部门负责指导、监督、管理。
这样的设计，显然会遭遇其他部门的强烈反弹，其中意见最大的是住建部门。住建部规章《房屋登记办法》的主要起草人、中央财经大学的尹飞曾告诉《中国新闻周刊》，从不动产登记数量来看，与房产相关的各类登记最多。据不动产登记法专家程啸掌握的数据：北京每年的房屋登记大约80万件，而土地登记只有1万件左右，总体来看，二者数量比例约为100：1。与此对应，在登记人员的配置方面，住建部门的人员数量也远大于国土、林业、海洋等其他机构。
部门博弈的结果是，在征求意见稿里，登记机构由县级以上地方政府指定，并接受上级政府的登记主管部门指导、监督。
对于参与条例讨论期间感受到的部门博弈，王卫国并不愿多谈，“内部的争论也是正常的”。“只要统一，就是迈出了实质性的一步，以后也不可能再分散了，否则就是开历史倒车。”他说。
也有学者提醒，条例规定各个单位要加强信息互通共享，但由于部门利益的考虑，各个部门可能出现难以协调和信息数据错误的状况，这些阻碍都需要克服。
原国家土地管理局地籍管理司原副司长向洪宜也曾表示：“目前不动产登记不存在任何技术障碍，略有争议的是在登记内容权利设置方面，以及各部委的信息公开程度和权利配合程度，这种协调正是不动产登记的难点所在，每个部委都有自己的诉求和依据。”
这也是王卫国最担心的问题，“各部门要改变以前容易犯的毛病，不要把部门利益和情绪带到里面来，这是考验大家‘法制观念’的时候了。”
对房价影响不大
虽然条例未正式公布，但很多准备工作已经在紧锣密鼓地推进。
2014年3月，不动产登记工作第一次部际联席会议召开;4月，国土部成立不动产登记工作领导小组;5月，不动产登记局正式挂牌;8月，不动产登记局“三定方案”印发;10月，不动产登记统一簿册证样式正式向国土资源系统、不动产登记工作部际联席会议成员单位和相关部委征求意见。11月，中国土地矿产法律事务中心更名为国土资源部不动产登记中心，承担不动产登记相关政策、业务、技术等方面的支撑工作。
整个不动产登记工作的时间表早已确立：从2014年开始，用3年左右时间能够全面实施不动产统一登记制度，用4年左右时间能够运行统一的不动产登记信息管理基础平台，形成不动产统一登记体系。
这一阶段的推进工作进展顺利。据不完全统计，启动不动产统一登记相关工作的省份已达到27个，不少地方成立了不动产统一登记领导小组，还有一些省份出台了不动产统一登记工作方案。
还有个别省份已先期确定了试点城市，如贵州，选择在仁怀市、威宁县、白云区、七星关区、都匀市、松桃县、思南县7个县（市、区）开展试点;湖南则决定在长沙浏阳市、常德澧县、怀化芷江侗族自治县试点;四川也已确定泸州市先期进行“示范建设”。
事实上，在条例和细则出台以前，现阶段的试点并没有真正进入统一登记的实质层面，大部分在做的只是职责和机构整合工作，普遍的模式是在国土资源部门加挂不动产登记局牌子，其他部门的登记业务和人员成建制划入其中，实行“人随事转”。
据国土资源部网站消息，贵州遵义、六盘水、铜仁、黔东南等市（州）进行了不动产登记职责整合。其中，遵义市已基本完成市级职责和机构整合工作，市国土资源局地籍管理科加挂不动产登记局牌子，市住房城乡建设局所属市房屋产权登记处（正科级）成建制划入市国土资源局管理，更名为市不动产登记事务中心，为市国土资源局所属副县级事业单位。其他县市做法也基本类似。
该文章称，国土部不动产登记局负责人对贵州的进度和模式表示了肯定，认为其为全国其他地方推动市县级不动产登记职责整合工作提供了示范和借鉴。
“队伍不能散，这部分工作是很有专业性的。”王卫国表示，这支专业人员的队伍一定要集中起来，“规则问题解决以后，大部分都是技术性的问题。”
“地方政府一定要投入。”王卫国提醒，统一登记在人力、物力、财力上都需要很大投入，同时还需要细致和专业，“这关系到千家万户的切身利益，如果不细致、不专业，可能会导致很多纠纷和诉讼的出现。”
至于公众所期待的“助力反腐”“平抑房价”等效果，多位专家并不否认如果不动产信息充分完善和联网后，可以产生更多的“制度衍生价值”，但现在还言之过早。
以对楼市影响为例，一些业内人士认为，不动产统一登记，对于以税费调控为主的技术条件的建立、楼市长效调控机制的建立等调控手段的转向，确实具有积极的意义，但其对房价产生的影响目前存在于心理层面，实质性的影响还很难看到。
王卫国以自行车做比喻：“发明自行车是作为交通工具，但有人把它拿到舞台上做表演道具，当然也可以了。但它的基本功能仍然是交通工具。就像不动产登记条例，核心价值依然是‘保护产权、便利交易’。”