对计划生育考核评估方案的思考
近日上网，QQ好友议论纷纷，皆为计划生育考核评估体系不科学一事，更有来自基层的计划生育同行，嘱予作文以记之。昨晚点开“幸福人家”，方知省计生委正组织考核评估改革献计献策活动，由于时间紧张，现粗选三四事，托出基层对各级考核内容和考核方式的看法，不妥之处还请海涵。是为序。
思考之一：取消对计划生育率的考核
自从计划生育工作考核评估以来，计划生育率一直是考核的重中之重，各地的考核方案少到15分，多的达到24分，似乎是离开了计划生育率，计划生育考核也就失去了意义。正因为有这样一种思想，各级检查人员便以此为突破口，挖空心思也要查出一些问题来，而为了在评估时有一个好的结果，基层在应付检查时更是使出浑身解数，乃至各级开展计划生育工作已不是为了要提高工作水平，而纯粹是为了要应付检查。笔者认为，有以下几个理由可以支持取消计生率考核这一观点：
一、取消计划生育率指标是中国人口形势发展的必然要求
经过几十年的计划生育工作，我国妇女的生育总和率已远低于2.1生育更替水平，据国家计生委公布的数字，九十年代中期以后，我国的总和生育率仅为1.5左右。而一些人口学家的研究成果表明，这一数字仅为1.3－1.4，近两次人口普查的数据也显示，我国大陆每年人口净增量近十年来年均不到500万。由此说明，我们的人口峰值将在本世纪二十年代或三十年代形成，而不会等到五十或六十年代。未雨绸缪，适度放开对计划生育率的考核，让生育总和率在近年内实现软着陆，更有利于人口与经济社会协调发展和可持续发展。
二、取消计划生育率指标是当前实际工作水平的客观要求
省计生委近几年抽样调查的数据显示，我省的计划生育率一直稳定在92%以上，但是在每次非正式场合，各级计划生育工作者几乎不约而同的将实际的计划生育率定格在80%左右。如此巨大的反差，一直是压在计生工作者心中的一块巨石。这样一方面助长了弄虚作假的风气，另一方面也不利于计划生育工作上水平。我党的思想精髓是“解放思想，实事求是”，面对每年补报上年度的计外比本年度上报的更多这样一个客观事实，省计生委的领导们也已经到了应该正视现实的时候了。既然已经知道计划生育率只有这么高，在考核时还要自欺欺人干什么呢？
三、取消计划生育率指标是维护计生人形象的内在要求
作为计生工作者，每个人都深感责任重大，但是在虚假的计划生育率之下，我们心目中已经没有“神圣”二字，基层所有的工作就是做假，做假，再做假。上面的领导也许会说，我们并没有要求你们做假，你们只要报实数字就可以了。但是计划生育“一票否决”可不是个闹着玩的事，一旦上报计划生育率低于上年度5个百分点，乡镇党委书记、乡镇长的乌纱帽就直接掉了，谁敢冒这个“天下之大不韪”？更有甚者，因为我们要隐瞒大量的违法生育，势必在工作上造成被动，相当一部分群众甚至认为乡镇干部就是违法生育的保护伞，要不某某人超生了，你们为何一直不去处罚？
四、取消计划生育率指标是提高计生工作水平的现实需要
正因为基层将大量的工作时间花在弄虚作假、应付检查上，属于计生工作应有之义的宣
传教育变得不伦不类，优质服务更是徒有虚名。而一个地方的计划生育工作要想真的上水平，必须要有一套完善的工作机制，特别是要全方位形成浓厚的宣传氛围，广泛深入开展婚育新风进万家活动，使育龄群众从心底里认同计划生育，在行动上自觉支持计划生育。而在育龄妇女生殖健康水平普遍较低的情况下，如何根据群众的需求开展优质服务，是摆在我们面前的一个重大课题，完成这一课题，也要求我们把弄虚作假、应付检查的时间节约出来，从而花更多的时间来做更有意义的事。
至于取消计划生育率这一考核指标后，考核侧重如何定位的问题。笔者认为可以从以下两个方面予以考虑。
一是加大统计准确率的考核权量。长期以来，统计准确率一直是各级考核评估的重要内容之一，但正因为对计生率要求畸高的因素。造成事实上的统计准确率不可能很高，从而也造成在检查过程中样本点上的严重干扰。把计划生育率从评估体系中剥离出来以后，基层计划生育就失去了弄虚作假的理论基础。而作为计划生育工作的重要内容之一，对出生人口进行准确的统计上报，也就理所应当提高考核分值。
二是要突出考核违法生育的立案率和申请执行率。作为落实基本国策的基石，计生工作者对违法生育行为必经予以严肃追究。以前的考核体系强调高计生率，造成大量的违法生育被瞒报，自然无法及时足额征收社会抚养费。而社会抚养费一旦征收不到位，又滋长了一部分人的违法生育动机，从而造成恶性循环。取消计生率指标以后，基层没有必要进行瞒报，自然也不再可能与违法生育对象“同流合污”，这样立案率必然提高，社会抚养费征收必然从严，而对无法征收到位的对象及时申请人民法院强制执行也是基层实际工作必然的选择。事实上，通过强化社会抚养费征收手段比靠无休止的考核评估更有利于提高计划生育工作水平。
当然，计划生育率指标一旦从考核体系中剥离出去，必然引发整个计生系统的大震动。在这个过程中，首先应该解决的一个问题就是思想问题。全省的计生工作水平究竟如何定位，是摆在省计生委领导面前一个非常棘手的问题。有没有吃螃蟹的胆略，敢不敢揭开多年的遮羞布，无疑是对上级领导的一次最大的考验。要解决的第二个问题是关于“一票否决”的问题。计生率剥离以后，“一票否决”的条件如何确定，也是上级领导应当重点考虑的问题之
一。笔者以为，可以从以下两个方面进行考虑：一个是前面提到的统计准确率；第二是违法生育对象社会抚养费的核定准确率。在这里，我之所以不提及征收到位率的问题，是因为征收到位率同样不利于体现实际工作水平。有关的内容我己在《计划生育工作亟需引起关注的几个具体问题》中进行了阐述。
思考之二：加大知情选择的考核力度
计划生育法律法规把知情选择作为计划生育工作的具体要求进行了明确，但与此相对应，由于各地把计划生育率看得过于重要，市以下各级计生部门基本不认同知情选择。象我们这里对一些不宜上环的对象，村里面指导她们使用药具避孕，但在检查时，调查组一律认为其节育措施不到位。类似的一些违法事实越在基层越是大行其道。笔者认为，普遍进行知情选择，加大知情选择的考核权量有其现实的必要性。
一、引导育龄群众进行知情选择是依法行政的必然要求
这在计划生育的法律法规中已有明确要求，在此不再赘述。
二、开展避孕方法的知情选取择是育龄群众的现实需要
育龄群众是知情选择的主体。由于个体差异非常大，其所能接受的最佳避孕节育方法也千差万别，“一孩上环，二孩结扎”的要求与育龄群众的身体状况本身就是一对不可调和的矛盾。如果一味地强调及时节育率（而不是避孕率），势必是以牺牲一部份人的身体健康为代价，这是与我们的开展计划生育工作的初衷不相符的。
三、开展全方位的知情选择是优质服务的应有之义
国家提出“20字”工作方针，其中就有优质服务。而优质服务的重点又在于一个“优”字。如何把服务工作做到家，如何让育龄群众真正体会到实行计划生育的优越感，要求我们广大计生工作者大力倡导知情选择。通过工作人员面对面详细讲解每种避孕方法的优缺点，并针对育龄群众的身体状况提出一些合理的建议，最终由育龄群众自己选择避孕方法，这才是真正做了主人。而育龄群众一旦自己选择避孕方法，对偶尔的不良反应也将有更高的承受能力，从而更有利于计生工作的开展。
在知情选择大课题的考核上，笔者认为现阶段应重点考核三个方面的内容。
一是群众对知情选择的知晓率。凡期内有生育或流引产行为的育龄妇女应当成为考核的调查对象。她们在落实避孕措施之前，是不是接受了技术人员的讲解，是否了解各种方法的优缺点，是否由自已进行选择，都纳入调查范围，以确保知情选择在各地顺利实施。
二是避孕节育措施的及时到位率。综合节育措施及时到位有利于防止和减少非意愿妊娠，是保护育龄妇女身心健康的重要内容。既然不强迫限期落实上环，结扎手术，那么及时落实避孕措施就显尤为重要。
三是技术人员的随访复查率。这不仅包括上环、结扎后的随访复查，也包括使用药具对象的效果随访。要通过有规律的随访使各种避孕措施的效果得到充分发挥，从而达到提高育龄群众生育健康水平的目的。
强力推进避孕方法制知情选择以后，上环和结扎手术的比例绝对会有所降低，非意愿妊娠的几率相应的也会有所提高。这是摆在基作者面前的一个难题，但这可以通过加大宣传教育力度、加大随访复查力度和依靠村民自治来加以解决。
思考之三：简化流动人口管理考核内容
流动人口管理一直是整个计划生育工作的重点和难点问题。从全国范围来看，如果流动人口的计划生育工作抓好了，计划生育的整体工作水平也就上去了。但目前情况是：一些大中城市的计划生育工作在考核评估时总是排在前面，而广大农村地区的违法生育又大多是在这些大中城市出生的，这中间无疑存在着一个计划生育管理的大漏洞。从这个层面来讲，流动人口管理必须进一步加强。而笔者之所以提出简化流动人口管理的考核内容，主要是出于以下几个方面的考虑：
一、流动人口管理职责划分不科学
在现阶段，流动人口的管理是户籍地和现居地共同管理，以现居地管理为主。而流动人口出生的统计上报又按在现居地的居住时间、小孩出生地，并结合户籍地进行，这就造成相当一部分地区相互之间推卸责任。户籍地的理由是人已流出，无法建立联系，无法实施管理；现居地的理由是没有掌握情况，应有户籍地负责管理。如此敷衍塞责，互相踢皮球。
二、流动人口管理合同形同虚设
在管理过程中，现在各地普遍推行合同管理，与流出流入育龄妇女签署订计划生育管理合同。如果仅从管理意义上来说，这确实能够促进工作。但问题是这些合同，特别是农村村民委员会与流出己婚育龄妇女签订的合同，基本上是一纸空文。因为相当一部份流出人口根本就不向村委会汇报情况，所以你的合同也就无从签起。现在各地的合同签订率达到90%以上，甚至100%，纯粹是应付检查而由干部代劳的。
三、流动人口出生上报不真实
按计划生育统计口径，流动人口的出生应由良籍地统计上报，符合条件的，现居地同时上报。但在操作过程中，我们不难发现，如果是计划外出生，现居地和户籍地均不愿上报，而对计划内出生，两地又抢着上报。造成的结果是：要么漏报，要么重复上报。从而造成流动人口的出生上报极不严肃，也极不准确，对指导工作实践根本就发挥不了应有的作用。
关于简化流动人口管理考核内容，笔得也作了一些设想，认为国家总体上为流动人口（其中绝大部分是在农民工）的有序流动已经并将继续大开绿灯，各级各部门均应当为其提供最大限度的方便，而不是限制其流动。因此，从计划生育角度，有必要简化户籍地的管理责任，实行以现居地管理为主，并由现居地对流动人口的出生进行统计上报。我们的出发点不外乎两个方面：一是流动人口在现居地居住生活或者工作，其生育行为在现居地，户籍地难以掌握情况。二是现居地一般都是经济条件相对比较好的城市和工矿区，计划生育工作经费更便于保障，适当增加流动人口计划生育管理工作人员，从财力上来看并不困难。至于由现居地上报出生如何操作，笔者认为只要管住医疗保健机构就行了。对具备接生条件的医疗保健机构，加大其综合治理的工作责任，规定凡是到这些机构生产的，必须无条件向计生部门通报情况，由于取消了对计划生育率的考核，医疗保健机构也没有必要蓄意隐瞒违法生育行为。所以只要加大督查力度，明确医疗保健机构不通报出生事实的后果，规定每隐瞒一例出生要处罚该机构多少多少钱，相信流动人口这一块的出生，离准确上报的日子也就为期限不远了。如果在此基础上，再把现居地信息提交率和户籍地信息反馈率纳入考核范围，其效果还会更好。
当然，我们也要考虑放松户籍地的管理责任后，是否会出现流动人口计划生育无人管理的问题，但这并不是根本的问题。只要现居地能够提供情况，户籍地能够及时反馈信息，充分发挥全国流动人口计划生育平台的作用，计划生育有序的工作环境是可以形成的。必竟我们计生人的愿望是让工作有序开展，而不是要做一天和尚撞一天钟。
思考之四：对考核评估的两点看法
前面已经提及考核方式几个具体指标的考核问题，在这里，我想就操作方面的东西再谈一些看法。笔者经历大大小小的抽样调查近百次，认为现阶段的考核评估至少存在以下三个方面的弊病：
一、不利于提高工作水平
正如前面讲到的太注重“面子工程”——计划生育率，基层被迫弄虚作假，从而使大部分违法生育对象处于无人管理的真空状态，事实上造成了计划生育领域的恶性循环，也造成了知情选择流于形式，以至流动人口的无序管理。
二、有损于计生人的形象
由于要隐瞒大部分的违法生育行为，对这些违法生育对象也不能征收社会抚养费（因为
一旦征收社会抚养费，就无法继续隐瞒下去），使得一些遵纪守法户认为计生干部与这些违法生育的人员“串通一气”。而不去征收社会抚养费，群众又会认为是计生干部从中得了利益，受了贿赂，对计生人的形象无疑会有很大的影响。
三、助长了行业不正之风
可以这样认为，就目前所有的工作检查来说，有且只有计划生育一项在检查时不当场反馈情况。在这个问题上，我们一直有个疑问，上级下来检查的目的，究竟是要查几个问题，还是要促进工作？如果是要促进工作，为什么不能将查出的“问题”现场进行反馈？当然，如果上级是借此机会，让调查组的同志进点外快，发点横财，那就另当别论了。省里的领导也许认为这是发牢骚，事实上，来自基层的每个同志都清楚，调查人员是得罪不起的，因为他们可以无形之中给你“做”出一些问题来！！！（今年我市年终检查六天时间，某调查组成员共进账近5万元，其中调查组组长一人就进账2万多元！当然这些钱最终还是退回去了，不然我们也无从知道内幕！但以前那些都没有退的，金额有多大也就无从得知了。）
现在，我终于想起了我写这篇文字的初衷，我的本意是要提出一些对考核方案的建议，下面我想就这一问题提出五个方面的初浅认识：
一、明确考核的目的。考核的目的只能有一个，就是促进下级不断提高计划生育工作水平，通过检查，一方面要发现问题，另一方面要把其他地方好的做法，好的经验推介过来，互相交流，共同提高。
二、调整考核的时间。省里每年都说要注重平时调查，但真正在平时调查的次数畸少，笔者认为年终检查并无太多必要，只要平时情况掌握了，年终查与不查都无所谓，而加大平时调查力度，更有利于掌握基层的实际情况，更能真实反映全省的工作水平，也更有利于促进工作水平。
三、精减考核的内容。要想掌握真实情况，要想高举实事求是的大旗，就必然放弃计划生育率这一“众矢之的”。把“计划生育率”从考核评估体系中剥离，必然成为省计生委最明智之举，将最有利于调动基层的工作积极性，让计生工作者腾出更多的精力来从事服务性的工作，以满足育龄群众日益增长的物质文化生活需要。
四、反馈考核的结果。抽样调查的目的一旦明确，反馈调查结果就变得顺理成章，这样不仅基层的精神压力减轻了，经济负担也要减轻许多。（当然，调查人口的经济收入也会相应减少许多。）
五、发挥考核的作用。笔者潦潦草草六千言，其实通篇体现的就是一个“以人为本”的问题。这个“人”字，一方面是指的育龄群众，另一方面也是指我们基层工作人员本身。而我们这些基本国策的执行者，必然要服从和服务于育龄群众的根本利益。因此在考核结果的运用上，我认为，凡属群众满意率高的地方，要对其计生工作人员予以表彰，予以提拔重用，要形成一个机制。而不是象现在这样，动不动就是下岗，动不动就是“一票否决”。要让计生工作人员觉得，计划生育工作确实是一项神圣的事业，干得好与干得不好是两个样。要让计生干部觉得，只要工作做好了，与其他工作人员一样还有点奔头，这样，计划生育工作水平才会水涨船高，更上新台阶。