２００８年３月
社科纵横
Ｍａｒ，２００８总第２３卷第３期
ＳＯＣＩＡＬ
ＳＣＩＥＮＣＥＳ
ＲＥＶｌＥＷ
ＶＯＬ．２３ＮＯ．３
中国突发公共事件应急机制建设浅析
徐
凌
（浙江海洋学院公共管理学院浙江舟山３１６０００）
【内容摘要】公共危机是政府公共管理的重要问题。中国现代化建设进入新的阶段，改革和发展处于关键时期，工业化、城市化
加速发展．新情况、新问题层出不穷，重大自然灾害、重大事故灾难、重大公共卫生事件和社会安全事件时有发生，如何建立健全突发公共事件应急机制，提高政府戍对公共危机的能力．是当翦各级政府面临的重大课题。
【关键词】突发公共事件应急机制现状对策
中图分类号：１３６３
文献标识码：Ａ
文章编号：１００７－９１０６（２００８）０３—００６７－０３
所谓突发公共事件应急机制是指国家建立专门的常设不是依照法律的规定，而是依靠地方政府甚至某个领导者行政机构通过有效利用社会资源进行预防和控制突发公共的认识水平和判断能力，依靠临场发挥，缺乏法定的科学评事件而形成的一整套机制的总和。党的十六届四中全会通估、决策、处置机制，以至于贻误时机、影响全局的现象时有过的＜中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确发生。国家实施依法治国方略，全面推进依法行政，要求我要求“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、们必须把政府应对重大突发事件的公共应急系统纳入法治反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置化轨道，不断创新公共应急机制，更有效地调整公共紧急情突发事件的能力”。这为我们建立健全突发公共事件应急况下的各种社会关系。
机制指明了方向。
（四）建立公共应急机制是进一步加快发展的迫切要一、建立健全中国突发公共事件应急机制的现实意义求
（一）建立公共应急机制是提高执政能力的迫切要求改革开放以来，我们国家虽然在各方面都取得了较大党的十六届四中全会提出，按照推动社会主义物质文成绩，但由于受诸多因素制约，生态环境问题、公共危机问明、政治文明、精神文明协调发展的要求，不断提高驾驭社题、贫富差距过大问题等，在较大程度上制约了生产力的持会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建续、健康和稳定发展。要使人民群众的生存条件全面改善、设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能生活质量大幅度提高，实现全面小康的计划目标，就必须大力、应对国际局势和处理国际事务的能力，是当前和今后一力发展生产力。而从建立应急机制的作用来看，积极主动个时期加强党的执政能力建设的主要任务。建立健全社会地预防、及时有效地处置各类突发事件，最大限度地减少各预警体系和应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件类突发事件造成的损失，也是解放和发展生产力的一个重的能力，是这一任务的重要组成部分。也是转变政府职能的要方面。
具体举措。应急机制的建立与否、工作质量的好与坏、工作二、中国政府突发公共事件应急机制的现状分析效率的高与低、处理突发事件能力的强与弱，直接关系到政我国已进入一个突发公共事件频发的时期，我国的政府公共管理作用与服务效能的发挥，直接关系到加强党的府突发公共事件应急管理系统相当脆弱，尚未形成独立的、执政能力建设的成败。
完整的政府突发公共事件应急机制，具体表现在如下方面。
（－－）建立公共应急机制是形势发展的迫切要求（一）中国突发公共事件应急管理体制不完善
当前我国正处在经济转轨、社会转型和全面发展的历多年来，中国政府对社会一直实行比较集中的控制，社史阶段，生产力发展水平很不平衡，公共安全基础工作整体会组织化程度比较高，加之社会比较稳定，突发公共事件发上还十分薄弱，公共安全形势相当严峻。过去在突发公共生频率低，因此也就没有一个统一的政府突发公共事件管事件应急处理工作中沿用的旧思路和旧机制，因其充分暴理机构。我国现有的突发公共事件管理体制，主体依赖于露出严重的制度缺陷和政策失措的弊端，已不适应新形势各级政府的现有行政机构，既缺乏专门机构和完善体系，又的需要。全面加强突发事件应急机制建设，有效调动一切缺乏专业人员和应急运作规则，对于突发公共事件处理的人、财、物和信息等资源及时防范、化解因突发事件引发的方式经常是遇事就成立一个指挥部或领导小组，具有浓厚危机，已成为各级政府和社会各界不断提高应对突发事件的临时色彩。因此，在进行跨部门协调时工作量大，效果不的能力、尽最大努力减少国家和人民损失的新的历史使命明显。而政府突发公共危机事件管理往往要牵涉到诸多的和共同责任。
政府部门，这时政府部门之间的协调就显得尤为重要。在（三）建立公共应急机制是依法行政的迫切要求我国现行的行政管理体制下，政府职能的划分不够清晰，许由于缺乏有效的应急机制，应急措施的采取与否往往
多事项管理的权力、责任存在严重的条块分割、部门封锁现
６７
万
方数据
象，沟通存在一定的障碍，给政府各部门之间的协调增加了难度。当突发公共事件爆发时，对于一些重大事项谁负责、对谁负责的问题更是难以明确，极大削弱了政府应对突发公共事件的反应能力。
（－－）中国突发公共事件应急法制不健全
法律制度是社会管理过程中不可或缺的保障，法制建设是危机管理制度建设中关键的一环。目前我国已先后制定了一些相关危机处理的法规，如对付重大自然灾害时的＜消防法：》、＜防震减灾法＞，对付公共卫生的＜传染病防治法＞等，但是这些法规部门色彩很重，对突发公共事件发生时本部门的一些相关反应都做了规定，但对牵涉到的其他一些合作部门行为没有加以明确。此外我国已实施的一些其他法规如＜价格法＞、＜保险法＞等没有对紧急状态下的特殊情况做出详细规定，导致政府行政过程中无法可依的状况时有发生，一定程度上影响到政府行政的规范性和稳定性。
（三）中国政府信息披露机制不到位
面对突发事件，及时和客观地披露信息非常重要。向社会提供真实可靠的公共信息，特别是提供涉及到重大公益的灾难性信息。是政府和媒体的社会责任。在全球化时代，公共信息不仅关系到本国公民的健康和生命安全。还直接同外国公民的健康和生命安全相联系。我国政府在处理突发事件时，信息披露的工作还有所欠缺。以非典事件为例，在非典疫情刚发生的时候，由于考虑到种种因素以及忙于内部机制的运作，政府没有及时向民众公布疫情，其结果适得其反，民众的警惕性没有提高，受感染的概率大大增强。同时一些小道消息广为流传，境外媒体也大做文章，报道一些不够准确、全面的信息，造成民众恐慌，严重影响到非典防治工作的有效开展。
（四）中国政府及民众危机意识不够强
．
危机意识是突发公共事件预防的起点，培养强烈的危机意识可以有效地减少突发公共事件发生的可能性，在突发公共事｛孛发生的非常时刻，也能尽可能避免与减少突发公共事件带来的损害。在全球化背景下，环境、金融、病毒等都可能成为诱发突发事件危机的重要因素。随着国家与国家之间、城市与城市之间、部门与部门之间联系的Ｅｔ益紧密，在一定的时间、地点和特定的环境下都有可能诱发大规模的突发公共事件。但是，由于长期以来我国基本上保持着和平稳定的发展势头，各级政府部门将主要精力集中于经济建设，忽视了危机意识的培养，缺乏敏锐的危机判断能力，以至危机来临时，缺乏应对的心理准备和有效措施。
三、建立健全中国政府突发公共事件应急机制的对策探讨
建立一个集突发公共事件预、防、抗、救、建于一体，信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确、依法运转、成本低廉的新的突发公共事件应急管理体制和机制，是适应新形势的迫切需要和切实提高应急管理能力的体制保证。
（一）重点加强建设统一领导和总体协调的指挥系统政府应急管理组织体系和机构是体现政府处置突发公共事件能力高低的平台。我国应该在国家层面尽快建立常设性应急管理综合协调机制和部门。主要着力于三方面内容：一要建立快捷和畅通的突发公共事件预瞽机制和部门。各级政府要建立健全突发公共事件报告制度、举报制度，确定突发公共事件的“警戒级别”．针对不同的级别制定相应
６８
万
方数据的应对突发公共事件的预案。突发公共事件发生后，要根据其不同级别，发布预警通告。同时，加强宣传和教育，努力提高公众的危机意识，构建抵御突发公共事件冲击的精神防线和群防群控体系。二要建立高效的突发公共事件应急指挥决策机构。各级政府要建立健全领导、专家和群众相结合的民主决策机制，完善重大突发公共事件应急决策的规则和程序，保证中央的政令畅通和对突发公共事件的统一领导，实行严格的应急决策和指挥责任制。三要建立和强化专门的突发公共事件应急管理机构。各级政府要尽可能地设置专门的突发公共事件应急管理常设机构，当突发公共事件发生后能迅速由平常状态转入非常状态，承担起突发公共事件的紧急应对和处置工作，并根据突发公共事件的潜伏期、爆发期和危机后的重建期等不同阶段的特点，及时提出各种决策预案。
（二）建立和完善对各种突发公共事件的预防处理体系
预警机制可以帮助政府对分阶段期问内可能会发生的各种形式的突发公共事件作出准确的预测，并做好应急准备，选择最佳应对策略。要做好政府突发公共事件应急管理的预警工作，需要从以下几个方面着手：首先要建立对各种突发事件进行预防处理的灵活、联动机制。要充分利用现代化的信息、交通等手段与技术，整合各种救灾力量和资源，把分布在各个部门的监测网协调统一使用，让他们动起来、活起来，而不是各自为战，从而提高救援的效率。其次要健全危机预警系统。争取做到在突发公共事件发生之前能够识别各种征兆性事件，对危机爆发的概率及后果进行科学判断。再次要有相应的救援体系，建立一支随时能够处置突发公共事件的机动应急队伍，作为应对各类突发公共事件的重要力量，做到有备无患。最后要进一步完善对重大突发事件群防群控的措施，充分发挥社区、居委会和村民自治组织的作用。
（三）进一步完善突发事件应急法制建设
为有效应对突发公共事件，我国应急法制建设的重点应该是：一要统一紧急状态法律制度。我国尽管制定了包括戒严法、国防法、防洪法、防震减灾法和传染病防治法等在内的紧急状态法律，但每一个单行的法律只能适用于一种紧急状态，还没有在宪法中规定统一的紧急状态法律制度，也没有一部统一的紧急状态法，一旦紧急状态产生的原因复杂，就很难有一个统一的紧急状态下的指挥机制。二要明晰紧急状态法下政府可以采取紧急措施的必要行政程序，不为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞。三要对公民的权利保障要有底线，对公民在紧急状态时期遭受的损害获得法律上的有效救济。同时，我国政府还要不断健全和完善各级党委、政府和领导干部在应对危机与处理突发事件中的法律责任。
（四）建立全方位的突发公共事件处理合作机制互助即合作机制是处理突发公共事件的有效组织模式。在突发公共事件反应过程中，政府及应急组织间的沟通、协调、互助是不可或缺的组成部分。一是政研合作。突发公共事件是“非常规问题”，政府在处理突发公共事件时会面临诸多盲点和误区。政府在突发公共事件的应急指挥系统中，必须建立功能强大的专家库和方法库用以辅助决策，加强政府同科研机构的合作以实现突发公共事件应对政策的合理化和科学化。二是公私合作。政府是应对突发
公共事件的主导力量，但是也存在严重局限性。私人部门拥有较大的人力、财力和物力，能开展有针对性的服务，填补政府在财政、组织、人力等方面的短缺，成为政府应对突发公共事件的坚强后盾。三是国际合作。在全球一体化和开放条件之下，突发事件及其引起的危机的原因和结果具有全球化特征。国家之间的合作和国际组织的参与已成为有效应对突发公共危机事件的成功保证，如美国“９・１ｌ”事件爆发后与全球绝大多数国家建立共同反对恐怖主义的行动，中国与东盟及世界卫生组织的合作防治“非典”，都充分证嘎了国际合作的强大战斗力。
结语
面对复杂多样的突发公共事件，政府只有积极主动应对突发事件，通过建立高度有效的应急机制，进一步提高政府的执政能力，增强应对突发事件、防抗风险和危机的能力，才能最终为实现民族地区经济社会的跨越式发展和社会局势的长治久安提供可靠的保障。
（上接第６６页）采用公允价值模式计量的投资性房地产转换为自用房时，应当以其转换当日的公允价值作为自用房地产的账面价值，公允价值与原账面价值的差额计入当期损益。在转换日．应按该投资性房地产的公允价值，借记。固定资产”或“无形资产”科目，按该投资性房地产的成
参考文献：
［１］莫于川．公共危机管理的行政法治现实课题［Ｊ］．法学家，２００３（３）．
［２］莫纪宏．中国紧急状态法的立法状况及特征［Ｊ］．法学论坛，２００３（４）．
【３］王郅强，麻宝斌．突发公共事件的应急管理探讨［Ｊ］．长自学刊，２００４（１１６）．
［４］张春丽，苑晓杰．政府危机管理制度创新研究［Ｊ］．邯郸师专学报，２００４（４）．
［５］贾斌昌．论我国公共危机管理机制的建立与完善【Ｊ］．临沂师范学院学报，２００５（２）．
［６］江乃兵．突发事件应急机制初探［Ｊ］．行政与法，２００３（１０）．
［７］中国行政管理学会课题组．政府应急管理机制研究［Ｊ］．中国行政管理，２００５（１）．
定的闲置土地，不属于持有并准备增值后转让的土地使用权。
３．某项房地产，部分用于赚取租金或资本增值、部分用于生产商品、提供劳务或经营管理。能够单独计量和出售的，用于赚取租金和资本增值的部分，确认为投资性房地产；不能够单独计量和出售的，用于赚取租金或资本增值的部分，不能确认为投资性房地产。
４。企业将建筑物出租，按照租赁协议向承租人提供的相关辅助服务在整个协议中不重大的。如企业将办公楼出租并向承租人提供保安、维修等辅助服务的，应当将该建筑物确认为投资性房地产。
５．企业自用房地产和作为存货的房地产，不属于投资性房地产；房地产开发企业依法取得、用于开发后出售的土地使用权，属于房地产开发企业的存货，即使房地产开发企业决定待增值后再转让其开发的土地，也不得将其确认为投资性房地产。
６．企业通常应采用成本模式对投资性房地产进行后续计量，也可以采用公允价值模式对投资性房地产进行后续计量。同一企业只能采用一种模式对原有投资性房地产进行后续计量，不得同时采用两种计量模式。
７．投资性房地产的确认、计量和披露运用＜企业会计准则第３号——投资性房地产）的规定；房地产租金收入、
本，贷记“投资性房地产——成本”科目，按该投资性房地产累计公允价值变动，贷记或借记“投资性房地产——公
允价值变动”科目，按其差额，贷记或借记“公允价值变动损益”科目。
三、投资性房地产的处置
１．采用成本模式计量的投资性房地产的处置
企业出售、转让按成本模式进行后续计量的投资性房地产时，应当按实际收到的金额，借记“银行存款”，贷记。其他业务收入”科目；按该投资性房地产的账面价值，借记。其他业务成本”，按其账面余额，贷记“投资性房地产”科目，按已计提的折旧或摊销，借记“投资性房地产累计折旧（摊销）”科目，原已计提减值准备的一并转销。
２．采用公允价值模式计量的投资性房地产的处置企业出售、转让采用公允价值模式计量的投资性房地产，应当按实际收到的金额，借记“银行存款”，贷记“其他
业务成本”；按其成本，贷记“投资性房地产——成本”，按其累计公允价值变动，贷记或借记“投资性房地产——公
允价值变动”科目。同时，将投资性房地产累计公允价值变动转入其他业务收入，借记或贷记“公允价值变动”科目，贷记或借记“其他业务收人”科目。若存在原转换日计
确认、计量和披露适用《企业会计准则第２１号——租赁＞
的规定；采用成本模式进行后续计量的投资性房地产，适用
人“资本公积”的金额，则应借记“资本公积——其他资本
公积”，贷记“其他业务收入”科目。
四、投资性房地产核算中应注意的问题
１．已出租的土地使用权和已出租的建筑物是指以经营租赁方式出租的土地使用权和建筑物。其中，用于出租的土地使用权是企业通过出让或转让方式取得的土地使用权；用于出租的建筑物是企业拥有产权的建筑物。对于以经营租赁方式租入土地使用权再转租给其他单位的，不能确认为投资性房地产。
２．持有并准备增值后转让的土地使用权，是企业取得的，准备增值后转让的土地使用权。按照国家有关规定认
＜企业会计准则第４号——固定资产＞或《企业会计准则第６号——无形资产》的规定；投资性房地产存在减值的，适用《企业会计准则第８号——投资减值》的规定；企业因非
货币性交换、债务重组等原因处置投资性房地产，按照《企
业会计准则第１２号——债务重租》、＜企业会计准则第７号——非货币性资产交换》有关规定处理。
８．企业以成本模式转为公允价值模式计量投资性房地产，应当作为会计政策变更处理，将计量模式变更时公允价值与账面价值的差额，调整期初留存收益（未分配利润）；已采用公允价值模式计量投资性房地产的，不得从公允价值模式转为成本模式计量。
万方数据
中国突发公共事件应急机制建设浅析
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：
徐凌
浙江海洋学院公共管理学院,浙江,舟山,316000社科纵横
SOCIAL SCIENCES REVIEW2008,23(3)1次
参考文献(7条)
1.莫于川 公共危机管理的行政法治现实课题[期刊论文]-法学家 2003(03)2.莫纪宏 中国紧急状态法的立法状况及特征[期刊论文]-法学论坛 2003(04)3.王郅强;麻宝斌 突发公共事件的应急管理探讨[期刊论文]-长白学刊 2004(116)4.张春丽;苑晓杰 政府危机管理制度创新研究[期刊论文]-邯郸师专学报 2004(04)5.贾斌昌 论我国公共危机管理机制的建立与完善[期刊论文]-临沂师范学院学报 2005(02)6.江乃兵 突发事件应急机制初探[期刊论文]-行政与法 2003(10)
7.中国行政管理学会课题组 政府应急管理机制研究[期刊论文]-中国行政管理 2005(01)
本文读者也读过(8条)
1. 吴俊 突发公共事件社会应急机制的构成框架[期刊论文]-统计与决策2006(13)
2. 张维平.Zhang Weiping 突发公共事件应急机制的体系构建[期刊论文]-中共天津市委党校学报2006,8(3)3. 徐宁.焦彦臣.郭晓娜 浅议挫折教育[期刊论文]-中国经贸2009(24)
4. 石长华 公共卫生事件应急管理办法亟须出台[期刊论文]-中国检验检疫2003(7)5. 钱培东.夏健.钱鹰.朱玮.马志强 无锡市气象灾害应急机制研究[会议论文]-20106. 仲富兰 "应急预案"与信息源管理[期刊论文]-上海信息化2006(2)
7. 马学武.刘传民 『公共交通安全』试题例析[期刊论文]-广东教育（高中版）2005(4)
8. 张惠丽.郭进平.Zhang Huili.Guo jinping 突发公共事件应急机制建设研究——雪灾后的反思[期刊论文]-中国公共安全（学术版）2009(1)
引证文献(1条)
1.杨翠翠 突发性公共事件中政府应急机制的建设[期刊论文]-法制与社会 2008(34)
本文链接：http://d.wanfangdata.com.cn/Periodical_skzh200803024.aspx