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ｏｃｉａｌｗｏｒｋ经验借鉴
社会工作
港台社会工作发展路径的比较分析
吴丹
（武汉大学社会学系，湖北武汉
４３００７２）
［摘要］虽然港台社会工作的发展进程较为一致，但由于二者在历史背景、渊源及
社会发展情况等方面存在差异，导致二者在发展路径上存在着“自上而下”与“自下而上”的分殊。大陆应注意两种路径的结合，发挥政府与社会工作界的各自优势，共同推进中国社会工作的进程。
［关键词］港台社会工作发展路径比较分析
［中图分类号］Ｃ９１６［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－４８２８（２００８）０４－００３７－０３
一、引言
专业社会工作在世界的发展历经百余年，但由于各国历史背景、政治经济发展及文化传统的不同，社会工作面对的推力与阻力会有所不同，因此其社会工作的发展路径亦各有千秋。香港与台湾两地虽同属华人的社会文化，同样是以资本主义的经济发展为主背景，两地具有相似社会渊源和政治工作发展的历程，但由于其具体的历史背景、
经济发展状况有所不同，其社会工作的发展路径亦呈现出有趣的差异，并发展出截然不同的社会工作专业风格。
湾则以１９６４年“民生主义现阶段社会政策”为标志。二是
１９７０年代到１９９０年代初的推动阶段。香港先后发表了３
个社会福利政策白皮书和一系列专项的社会福利服务绿皮书，并根据白皮书编制了香港社会福利服务五年计划，颁布和实施了一系列社会服务工作的法规和条例。而台湾的社会工作岗位在一些领域也逐步明确，并于１９９０年代初完成多数社会工作人员纳入“公务员”编制。通过二十多年的发展，港台社会工作成为一个专门的职业，有入职门槛、薪酬规定与学历相对应的职业发展阶梯。三是１９９０年代之后规范发展阶段。香港以１９９７《社会工作者注册条例》与《注册社会工作者工作守则》的出台为标志，而台湾则以同年“《社会工作师法》”的出台为标志，港台社会工作基本形成了行政管理、行业自律和社工服务的社会工作管理体制。
二、港台社会工作发展路径的比较分析
香港和台湾社会工作的发展路径呈现出巨大而有趣的差别。在社会工作起步阶段与发展阶段，香港政府的推动与支持比台湾“政府”更加有力，社会工作的发展由政府所主导，最终表现为以自上而下为主的发展道路。而台湾的社会工作路径却有所迥异，“政府”推动与支持力度较弱，社会工作学术界与社会工作者不得不极力游说与介
１９８０年代以来，我国市场经济发展与社会转型导致的许多
社会问题，使专业社会工作的发展处于急迫的境地。因此，港台社会工作的发展路径，无疑成为祖国大陆绝佳的比较研究题材。
总的来说，两地社会工作的发展背景有着共同之处，一是两地经济的发展与繁荣为实行社会福利与社会工作创造了条件；二是两地工业化与现代化带来的社会变迁、社会问题激增，以及日益壮大的民间力量，反向推动了专业社会工作的产生和发展。港台社会工作的发展，基本上可以发为三个阶段，两者在社会福利的政策及法律上的时间点，也出现巧合的一致性，而社会工作的职业化与教育的专业化亦较为同步。一是１９７０年代以前的起步阶段。香港以１９６５年“社会福利工作之目标与政策”为标志，而台
［作者简介］吴丹，武汉大学社会学系博士研究生，讲师，主要研究方向：艾滋病问题、社会工作与社会政策
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入，极大地推动社会工作的发展，从而呈现出“自下而上”（陈宇嘉，２００２）的路径模式。
（一）香港：“自上而下”
香港政府被认为是香港社会工作专业发展历程中的前导变项或中心变项。政府与社会工作机构及社会团体共同协调，推动社会工作职业化与专业化的发展。
香港政府积极而具体的行政作为表现在对策、资源及组织等方面，如建立社会福利行政管理机关———香港社会福利署，负责社会保障和社会福利服务的宏观管理与指导，颁布实行各项社会工作的法规、条例、规章和考核评估指标，制定社会工作专业发展的对策、民间社会福利机构的补助制度、邀请国外专家学者来港提出有关社工教育与训练的报告书以及调整社会福利署行政组织等等。２０世纪６０～９０年代，在社会团体和公众的推动下，香港政府先后发表了４个社会福利政策白皮书和一系列专项的社会福利服务绿皮书，并根据白皮书编制了香港社会福利服务五年计划，颁布和实施了一系列社会服务工作的法规和条例。１９９７年后，特区政府对香港的社会政策和服务规划作了全面的总结，修订了许多重要的社会工作法规和条例，实行了专业社会工作者注册制度，确定了社会工作者的法律地位，调整了各项社会工作服务质量的考核评估指标体系以及考核评估办法。评估、选择和考核非政府的社会工作机构，由非政府社会工作机构为主体实施社会服务工作。同时，建立政府购买服务的预算经费项目，并按照社会服务的规划和需要，每年向专业社会工作机构发布社会服务需求，对其实施多种方式的资金支持。（吴亦明，２０００；甄炳亮，２００７）
当然，香港社会工作职业化与专业化，也离不开社会工作的专业组织与机构的推动与配合，包括大量的社会工作专职人员及工作、训练学校，及专业组织与机构，它们结盟运作通过法律来保护专业的发展，并建立专业伦理守则。同时，这些专业组织与机构彼此间的分工与合作的角色分明，各有所长：社会工作者协会主要为作为个人会员的注册社工提供培训等服务，扮演着专业价值维护者和政策倡导者的角色；社会服务联合会主要是研讨社会服务政策业务发展，为３１０个机构会员提供服务，扮演着专业服务提供者、资源开拓者和政策倡导者等多重角色；社会工作者注册局主要负责登记管理注册社工，扮演着专业行为维护者的角色；社会工作者总工会主要负责维护社工权益，扮演着权益倡导者的角色。这些机构一般不提供面向社会大众的直接服务，主要是为社会工作者或社工团体提供服务，承担一定的管理协调职能。另有三千多家向政府注册认可的民间社会福利机构，是开展直接社会服务的主体，致力提供各式各样的社会工作专业服务，充当政府的良好伙伴的角色。（王卓圣，２００４；甄炳亮，２００７）。
（二）台湾：“自下而上”
在社会工作的起步与发展阶段，台湾“政府”相比香港政府的主导与支持力度显然较弱，而其民间团体、社会工作教育界及社会工作者等社会力量，则对台湾社会工作产生了显著的推动作用。
１９４９年国民党退守台湾之后，沿袭其在大陆统治的
经验与传统，为了确立台湾统治的合法性，首当其冲的是将日本的统治因素排除，并否认日本对社会工作的正面作用。社会工作被国民政府视为一种铲除日人遗毒、宣扬三民主义的工具。而到了国民党政府迁台之后，社会工作更夸张地成为“革命工作”，强调社会工作者必须立下收拾旧山河之决心，并积极建设台湾，准备反攻大陆。这种“社会工作党政化”的倾向一直延伸到１９７０年代初，当时台湾徒有社会工作之名，而无社会工作专业之实，“台湾社会事业较日据时期有所倒退”（林万亿，２００２）。有学者通过文献研究发现，从战后到１９６０年代末，台湾对社会工作存在“双元化”的认识与论述（郑怡世，２００７）。第一种即上文所述的“社会工作党政化”倾向下指导的认识与论述。第二种，则是由早年出生于大陆，在大陆就读大学，之后留学海外，部分回国后在国民政府内担任要职或于大学内任教，并随国民政府到台的一批人，以拥有一套完整的知识体系、服务方法、以及教育制度的“美式专业社会工作”来定义社会工作。后来，“美式专业社会工作”的观念与方法在这个阶段逐渐为国民党及其“政府”部门所注意。到了１９６５年，中国国民党通过“民生主义现阶段社会政策”，“美式专业社会工作”的部分论述与方法正式被“政府”行政部门吸纳，也因而开启了台湾社会工作专业化的进程。
１９７０年代后，台湾开始了约聘社会工作员的实验，
直到１９９０年代初才最终将社会工作人员纳入公务员的编制中，难怪台湾学者这样评价“这二十年来的社会工作专业发展，其实比较像是一页政府部门设置社会工作员的纳编沧桑史”（林万亿，２００２）。而纳编的最终完成，正是得力于社会工作教育界与社会工作人员的极力促成，与此同时也反过来促进了社会工作者团结意识的觉醒与专业组织的发展。
１９９０年代后，社会工作教育界及台湾“社会工作专
业人员协会”成为带动社会工作师立法的最大旗手。
１９９０年他们发动第一个“《社会工作师法》”草案版本
出炉，１９９５年之前，“立法院”已有林万亿等草拟的５个社会工作师法草案及其衍生版本，到１９９５年，社会工作界组成“社会工作师法推动联盟”，整合资源、动作游说、动员策略，从而推动立法尽早通过（林万亿，２００２）。此外，“中华联合劝募协会”对社会福利机构的专业人员服务费用补助时，给予领有社会工作师证照的专业人员较高薪资的补助，鼓励社会福利机构聘用有社会工作师证
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照的专业人员，进而提升机构的专业水平及服务质量。
三、启示
港台社会工作的发展过程中，虽然也有自身的矛盾和问题，但在总体上是有效和成功的。两地在社会工作职业化与专业化过程中的经验与教训，对尚处于起步阶段的内地社会工作，有着多方面的启迪和借鉴意义。综观港台社会工作的发展路径，不论是香港的“自上而下”还是台湾的“自下而上”模式，最终离不开政府与社会的协调与共同努力。
（一）党和政府应发挥主导作用，积极推动社会工作的发展
通过比较分析可以发现，香港政府与台湾“政府”在社会工作发展进程中发挥的角色与作用有很大的差异，国民党退台后，将社会工作视为巩固自身的政治合法性的工具，使台湾专业化程度在很长一段时间落后于香港，而近年来随着政治民主化的进程，台湾日益重视社会福利政策的调整，从而大大推动了社会工作的发展。港台社会工作的经验表明，政党、政府及其制定的相关政策，是推动社会工作发展的关键。只有社会福利政策发展了，才能有社会工作的专业化的发展；有什么样的社会福利政策。港台社会工作的职业化与专业化过程，就是港台社会福利政策不断调整和前进的数十年，也是港台社会服务从最初的以社会救济社会福利服务为主的变迁过程。
党在十六大提出了“和谐社会”的理念，这种政策理念标志着党和政府在社会政策与社会服务取向的重大变化，更加注重包括社会福利在内的公平正义的制度保障，更加注重包括民间组织发展的社会管理的完善。在这样一个大的社会发展的背景下，社会工作的专业化与职业化得到更有利的推动，并“以建设宏大的社会工作人才队伍为着力点，进一步加强人才队伍建设”。当然，除了社会政策与立法外，政府的角色包括许多方面，如社会工作机构与民间机构的主要财政支持者、宏观的监督与规范者，以及非政府的专业社会工作机构的培育与扶持者等等，但政府又不应直接干预专业化社会工作机构的服务工作，而应有合理的社会职能分工。
（二）社会工作界与民间力量应团结起来，共同推动社会工作的职业化与专业化
就香港而言，我们尤其要吸收其在社会工作专业组织建设的经验，如前所述，各个专业团体的分工与配合得当，分别扮演着专业价值维护者和政策倡导者、权益倡导者、专业服务提供者、资源开拓者和政策倡导者，以及专业行为维护者的角色。目前就我国大陆的社会工作专业组织的建设，还不可能达到如此完善、分工明确协调的专业组织体系，但港台社会工作专业组织的建设，无疑为我们确立了方向与目标。
（ＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆＳｏｃｉｏｌｏｇｙ，４３００７２）
Ａｂｓｔｒａｃｔ：
［参
２００２，（１）．
考
文
献］
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社会工作
社就台湾而言，我们尤其要借鉴其社会工作教育界、会工作者与相关机构和团体应发挥其政策建议与游说动员能力。通过上文分析可以发现，大陆社会工作的现状与台湾社会工作发展的起步阶段有相似之处，即社工教育、社工专业发展与社会工作职业、社会处境相分离。因此，大陆社会工作教育界、社会工作组织也应与政府相互作用，形成正向的合力，以此来推动社会工作的发展进程。因此，在观念上，社会工作界应视正视大陆现行制度安排的现实，视政府为正面的推动力量，有信心和耐心去游说政府与社会重视社会工作的专业化；在策略上和行动上，社会工作者应逐步加强团结意识，建立专业社会工作组织，促进各级政府重视和落实社会工作的发展。同时，社会工作教育界还应发挥其专业教育培训的重要功能，就要培养大量高素质的学生，并参与对在职人员的专业培训，以促进社会工作专业化的发展。
［１］吴亦明．香港的社会工作及其运行机制［Ｊ］．社会学研究，职业化考察报告［Ｎ］．ｈｔｔｐ：［２］甄炳亮．赴香港社工专业化、
／／ｓｗ．ｍｃａ．ｇｏｖ．ｃｎ／ａｒｔｉｃｌｅ／／ｔｓｚｓ／２００７０６／２００７０６０００００３９８．ｓｈｔｍｌ．
［３］陈宇嘉．社会工作在台湾［Ｊ］．社区，２００２，（２３）．
［４］王卓圣．台湾与香港社会工作专业发展的比较分析［Ｊ］，台大社工学刊，２００４，（８）．
［５］林万亿．台湾社会工作之历史发展［Ｃ］．载吕宝静主编．社会工作与台湾社会．台北：巨流图书公司，２００２年．
［６］郑怡世．台湾社会工作发展的历史分析：１９４９－１９６３年“社会部所从事的工作”与“美式专业社会工作”双元化的社会工作认识［Ｊ］，社会政策与社会工作学刊，２００７，（６）．
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编辑／杨文俊
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