过渡阶段流动儿童教育的政策目标、体系设计与制度保障
一、过渡阶段流动儿童的教育政策目标：从“能上学”到“上好学、好上学” 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出了我国的教育战略目标，其中“形成惠及全民的公平教育”中提出，“逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差异。努力办好每一所学校，教好每一个学生，不让一个学生因家庭经济困难而失学，切实解决进城务工人员子女平等接受义务教育问题。”流动儿童在这一时间（2010年-2020年）内要达成以下目标，即从“能上学”到“上好学、好上学”，才能实现规划纲要中的公平教育目标：
（1）流动儿童可以在任何一个居住地方就近上学，不因户籍、年龄、学位等各种因素而影响其入学。流动儿童虽然是一个外来的个体，但不管是他作为一个中华人民公和国小公民的身份，还是流动儿童父母在任何一个地方工作都是为国家和本地作出了贡献，甚至是作为一个城市未来的建设者，他都有权利像当地的孩子一样能上学，能上附近的公立学校（除非流动儿童个人自愿选择上私立学校，否则没有任何人都剥夺他就近上学的权利），这是政府义不容辞的教育责任，这就是“能上学”的基本目标。
（2）流动儿童能和居住地身边的当地儿童一样，至少能上他们一样的学校，不能因为流动儿童家庭经济、社会关系和父母文化背景等因素而被迫去一些教育质量差的学校。流动儿童作为国家的一个小公民，他也像身边的当地孩子一样，所有的义务教育经费都是由国家承担的，
国家实行的全国免费义务教育经费中本身就包括所有义务教育阶段的学龄儿童，当然也就包括这些流动儿童。在某种意义上可以说这就是基于平等的“上好学”目标。
（3）流动儿童最终达到“好上学”的教育目标。流动儿童在很多公立学校中受到学生、教师和城市学生家长的歧视，很多家长都不愿让自己的孩子在流动儿童人数多的班级上学，一些学生管理者甚至在学校和年级中专门开设一些“流动儿童班”“民工子女班”等班级，由于这些孩子来自不同的地方，学习基础相对较差，因此，成为“差班”的代名词，流动儿童在公立学校的歧视可见一斑。民工子弟学校因为办学条件差、师资力量弱等因素成为“差校”的代名字，可见，让流动儿童从“能上学”到“上好学”固然重要，但最终要基于流动儿童本身需要，达到流动儿童“好上学”（乐于上学）这一目标，这不是对流动儿童的额外优惠，而是基于平等的公民应有的待遇。
从流动儿童教育管理改革的目标来看，这些目标是一个社会改革与进步的过程。由于流入地政府官员思想认识、当地经济发展水平以及国家政策的力度等多种原因，这一个过程可能还不是一年半载就能实现的，甚至在不同的地方实现的时间也可能各不相同。但是，从一个国家社会发展和进步来说，这些目标是必须实现的，这是一个负责任的政府应尽的义务，也是宪法规定任何一个中国公民应享受的权利。
二、流动儿童教育管理的体系设计
对于流动儿童的教育管理，2001年国务院在发布的《关于基础教育改革与发展的决定》中明确提出了“以流入地政府为主、以公办学校为主”的“两为主”政策；在2003年教育部、中央编办、公安部等6部委联合颁发的《关于进一步做好进城务工就业农民子女教育工作的意见》中则进一步提出要“各级政府部门特别是教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度与机制”。但是，时至今日，虽然流动儿童教育管理的机构体系和相关制度陆续的发放至各地，然而，并没有一个完整规范的体系和制度建立起来，更没有一个得到全国一致公认有效的流动儿童教育体制。
流动儿童教育因其独特性对教育体制提出了挑战，需要一套与之成长发展相适应的教育管理体制。[1] 对于流动儿童来说，他们的成长格外不容易：首先，他们多是离开家乡来到一个陌生的地方，在心理上他们有更多的孤独和陌生感；其次，他们在流入地学校中总是遇到这样那样的被排斥感，他们幼小的心灵里认识到了歧视；在家庭，父母因为文化低、缺乏技术等原因，让他们父母收入很低，他们在教育上的经济困难更为明显，同时父母因为工作较忙而与流动儿童的他们更少沟通；最后，因为离家远，他们在成长伙伴等方面没有很好的生活交往环境。总之，流动儿童的教育需要更多方面的管理到位。
（一）流动儿童教育的国家办学体系
首先，要建立起以全国人大教育委员会领导、以教育部、财政部、公安部、妇联等职能部门及流动儿童研究专家、流动儿童父母代表、知名企业家等共同组成的国家流动儿童教育工作委员会，负责对包括流动儿童、流浪儿童、留守儿童在内的各种社会弱势群体的儿童教育进行决策。同时，地方各级政府也依此成立相应的地方流动儿童教育工作委员会，和中央保持一致。成立这样一个委员会，让流动儿童教育体系中所有的利益相关者参与，有利于各类主体进行对话，更好的决策，提高决策质量；也有利于各个相关执行部门的合作与治理，从而更有利于政策的实施。流动儿童教育工作委员会只在国家和省级政府层面设立，要说明的是这样一个机构是一个过渡性非常设机构，也不设专门编制，主要是调动各种资源信息优势进行科学有效的决策。
其次，整合当前以教育部为领导、各级地方教育管理机关和公立学校为实施主体的教育管理体系。现有的教育管理体制在对政策的实施方面有很大的优势，2001年出台的“以流入地政府为主、以公办学校为主”的“两为主”政策也正是在利用已有管理网络上提出的。这一体制在教育统筹、实施、业务管理等各方面都积累了丰富的经验，因此，体制改革不能抛弃已有体制中的精华。组织机构仍保持教育部一套教育管理系统不变。
再次，在教育部已有相关职能部门基础上，成立国家流动儿童教育管理中心，中心的主要职能是全国流动儿童人口统计、经费跟踪、省际间协调以及流动儿童学校的委托管理等。这一中心的成立既是对社会流
动儿童人数急增所产生的特别教育需求的回应，也是更好的为流动儿童教育服务。我们在研究中看到，对全国流动儿童数据进行精确统计，有利于从全国范围内统筹流动儿童经费，有利于流入地和流出地政府对国家流动儿童义务教育经费的转移支付，可以更好实施中央已有的“两为主”政策，也可以对当前“两为主”政策之外的私立打工子弟学校进行有效管理。当前全国各地打工子弟学校办学条件不足、师资不合格等情况众多，如何更为有力的管理这些打工子弟学校，进行有力的经费支持和师资培训、管理监督等，都需要有一个全国性的专门管理机构来实施。成立国家流动儿童教育管理中心有利于打工子弟学校更为有力的领导和监管。同时，这一机构也具有相应的政策协调等功能。流动儿童教育管理中心也只在国家和省级政府层面设立，虽然是一个过渡性临时机构，但也需要有专门的人员，也可以委托教育相关部门管理。
总之，流动儿童教育工作委员会是属于决策机构、已有的教育管理和教育实施职能部门（各级教育部教育局与中小学等）属于执行机构、流动儿童教育管理中心属于一个监督和协调机构，这三大机构共同构成流动儿童教育问题的决策、实施与监督反馈，服务于流动儿童的教育。
（二）流动儿童教育的地方兴学体系
从目前对流动儿童的教育管理体制上来看，“两为主”政策还是不能彻底解决流动儿童的教育问题。因此，政府办学有其重要作用，但流动儿童的特殊性决定了流动儿童教育还需要得到地方政府之外的社会组
织支持，才能更好更快的解决问题。在中国当前的背景下，这种支持有两类，一类是界于行政与民间中间地带的教育支持系统，如妇联、团委、工会等“准行政”机构组织；另一类就是以民间组织团体或个人为主的教育支持系统。本研究把前一类称为地方兴学体系，后一类为社会助学体系。
在兴学体系中，以现在的各级地方政府中的关心下一代工作委员会（简称关工委）为领导，成立由妇联、共青团、工会、退休协会等共同参与决策和管理的各级地方流动儿童教育联合工作委员会。组织是一个非常设机构，当流动儿童教育问题解决之后，其历史使命完成之后就自动解散；人员组成也是由各部门抽调人员组成，工作关系不变。其功能主要是配合国家和上级政府流动儿童教育政策的宣传与实施，根据地方特殊情况对中央政策出台实施细则，协调各参与部门的行动，其原来对流动儿童的各种教育支持等仍在原来的组织中进行。
流动儿童教育联合工作委员会主要是一个行动协调机构，在省、市、区（县）三级设立，工作性质和功能相同。这样一个机构设立后，有助于政府流动儿童教育政策的实施，有助于各部门联合行动，也有助于资源的有效使用。目前这些像妇联、共青团等“准行政机构”组织了很多流动儿童教育支持行动，如大连团市委、市青基会（市希望办）、市教育局近期联合启动“共享阳光”――流动儿童教育就业希望工程援助行动，免费为150名来大连的流动儿童提供“中专学历+职业技能+推荐就业”的一门式教育就业援助。[2] 又如团中央、全国学联共同举办的2010年
全国大中专学生志愿者暑期“三下乡”社会实践活动，组建了近4000余支关爱流动儿童服务团，到农民工子弟学校、农民工聚居地、留守的流动儿童集中的村镇学校开展学业辅导、亲情陪伴、感受城市、自护教育、文体活动、爱心捐赠等专项服务，并与农民工子弟学校和流动儿童集中的街道、社区结成了长期定点服务的对子。[3]。这样一些组织行动在对地方流动儿童教育问题解决中，起到了扩大、支持的作用。
（三）流动儿童教育社会助学体系
社会助学体系主要可分为三部分：
第一，以社区居委会为基础，动员社区内关心公益事业的居民，成立流动儿童社区教育服务中心，主要承担的职能是对社区内流动儿童的登记、统计、支持物资发放、流动儿童家庭联系、社区内流动儿童活动组织等。因为流动儿童日常生活在社区，社区对于流动儿童家庭更便于联系，因此，社区成立这样的服务中心是非常有必要的，它是流动儿童社会助学体系中最为重要的一部分。如北京海淀香山街道社区青少年宫落成，是全国首家社区青少年宫。这座青少年宫位于香山东麓，是由香山街道社区服务中心改建而成，上下共两层，设有科普、文体、信息、阅读和百科讲堂 5 个教学中心。它主要面向地区的流动儿童，寒暑假期间，孩子们可以到这儿来参加各种各样的“兴趣班”。[4]
第二，基于NGO组织为基础，以大学志愿者及社会志愿者为主要
成员，成立流动儿童教育志愿服务中心。这样的机构由政府相关部门组织，志愿者免费服务，对于政府来说，不增加经费负担，对于志愿者来说有一个他们义务为社会服务的途径，对于流动儿童来说，有一群关注他们的人，这是一个“三赢”策略。在关注流动儿童的非政府组织中，北师大的“农民之子”组织是比较有影响力的。从 1999 年 12 月至今，“农民之子”的足迹遍及十几个省、自治区、直辖市，他们关注农村教育、流动儿童等问题，始终为促进消除城乡差距，推动社会公平进步而努力。
[5]
第三，基于各地慈善会为基础，以地方企业和基金会为骨干力量，成立流动儿童教育关爱委员会，主要是对流动儿童进行物资上的帮助，以促进流动儿童更好接受教育。由于企业和基金会对于流动儿童的教育支持主要体现在经济支持上，因此，这些支持总是体现为一些经费或物资，需要一个有相当好的管理经验的机构来组织，因此，各地慈善机构是一个比较好的选择。如2008年5 月 9 日，中国儿童少年基金会和安利(中国)日用品有限公司共同推出的一项关注流动儿童的大型公益项目――“阳光计划”，通过对“打工子弟学校捐建图书馆、邀请社会学者及文化名人提供课外辅导讲座以及发动社会志愿者为打工子弟学校提供各种志愿帮扶等行动，以帮助流动儿童改善教育和成长环境，融入城市社会，促进儿童少年的身心健康成长”。[6]对于这三部分社会助学体系，本着关爱和支持的核心理念，根据各地社会背景，可以在全社会各个地区、社区成立，主要是在省、市（区）、县、镇（居）四级设立，以自愿为原则，以活动常态化为目标，力避当前活动表面性、表现性和
临时性的特征，为流动儿童教育创造一个更好的社会环境和氛围。
三、流动儿童教育管理的制度保障
目前已有的流动儿童相关教育管理制度对流动儿童教育问题的解决起到了一定的作用，但是，这样一些制度存在着责任不清、权利模糊、体系不完善等问题。[7] 因此，对过渡阶段流动儿童政策目标的实现来说，有必要在需要有以下一套针对性强的的制度来保障：
（一）流动儿童教育权利制度
对于流动儿童来说，教育问题得到解决首先需要的是国家政策立法来保障其教育权利的实现，如《义务教育法》中需要有流动儿童教育问题的条文，或是出台专门的《流动儿童教育保障条例》等法律层面的文件；其次，需要相关流动儿童教育的各部门联合出台政策条例，如在流动儿童教育历程中最为知名的是2003年9月由教育部、中央编办、公安部、发展改革委员会、财政部和劳动保障部联合颁发的《关于进一步做好进城务工就业农民工子女教育工作的意见》这一政策文件；最后各级地方政府（包括流入地和流出地政府）要为流动儿童这一特殊的群体制定适应他们的教育政策实施条例，如浙江宁波市2004年8月23日根据中央六部委联合颁发的《关于进一步做好进城务工就业农民工子女教育工作的意见》这一政策文件，以及本地经济和教育发展的实际情况，制定了《关于切实做好进城务工就业农民工子女教育工作的实施意见》，
这一层面是更为具体的流动儿童教育保障制度，是实施层面的制度保障。总之，必须对流动儿童教育的法律、政策、规章和条件等从上到下、从宏观指导到微观具体操作形成教育权利保障的制度体系。
（二）流动儿童学籍管理制度
现实告诉我们，解决流动儿童教育问题远不是制定一些政府规章制度那么简单的事，需要各条条块块部门和单位配合，因此，必须为流动儿童教育基本保障制度实施提供一些更为具体层面的制度。
对流动儿童而言，最为基本的就是如何保障流动儿童在全国任何一个流入地或流动地不因为流动而失去入学的机会，这一制度必须解决流动儿童在流入地和流出地的登记问题、入学问题；必须解决好流动儿童因为父母亲工作变化带来的经常性转学问题；必须解决流动儿童在流出地小学毕业或初中毕业甚至是高中毕业生升学报考的问题。要建立起流动儿童登记、入学、转学、升学的一个学籍管理制度体系。
（三）流动儿童教育经费制度
流动儿童教育问题根本原因就在于当前义务教育体制中的经费拨付制度的缺陷而形成的。[8]正是因为流动儿童教育经费是根据其户籍所在地拨款的，因此，流动儿童在流入地的教育经费就没有办法得到有效解决，学校作为一个利益主体也就会缺乏接受流动儿童入学的动机。因
此，要解决好流动儿童问题，就必须解决好流动儿童的教育经费问题，而流动儿童教育经费的问题最为重要的就是流动儿童教育经费要改变以户籍所在地拨款为根据，改为其学习所在地拨款。另外，流动儿童的家庭经济状况都有相当的困难，这也是流动儿童教育问题的一个重要原因，新的教育经费制度必须解决好流动儿童学习补助、生活补助问题；还有流动儿童入学不能就近入学、交通补助等问题。因此，要建立起根据流动儿童教育学习所在地的新经费拨款制度、补助制度以及针对打工子弟学校的专项经费补助制度，并成为一个制度体系。
（四）流动儿童教育教学制度
首先，对于公立流动儿童教育的教师必须实行上岗培训，使得这些教师对于流动儿童的教育意义、流动儿童的心理特点等有更加充分和正确的认识，使得他们能更好的、更正确的实施流动儿童教育；其次，对于专门接受流动儿童的打工子弟学校，必须在教学指导、教师培训、学校管理等多方面进行专项培训和指导，使得流动儿童在这些学校一样能得到优质和适合的教育；再次，对于流动儿童家长来说，他们是流动儿童教育最为关键的人，然而他们因为文化、工作性质等多方面原因，很难于把家长这一角色做好，工作太忙没有时间和孩子交流和沟通，文化太低容易教育粗暴，经济困难使他们难于满足孩子的学习需求，因此，学校和教育管理部门要对流动儿童家长进行培训，帮助他们更好地实施流动儿童的家庭教育；最后，对于学校管理来说，需要有一套更具人性化日常规范的教学管理制度。流动儿童因为家庭和流动等原因，在自我
约束、纪律考勤、行为习惯等方面并不一样，这对学校日常管理和课堂教育方面提出了新的要求，因此，有必要在学校的日常教育教学制度方面对这些流动儿童给以特别关怀。总之，需要为流动儿童教育的更好实施，制订或修订一些学校日常的教育教学制度，甚至是专门为其制定一套流动儿童教育教学制度。
（五）流动儿童教育监督制度 首先，要建立起全国流动儿童信息统计监测制度。流动儿童教育问题本身产生于全国流入地与流出地信息不能对接，难于实施以学生为本位的教育经费拨付制度和转移支付制度，因此，需要对全国流动儿童甚至是一省之内的流动儿童进行经常制度化的信息统计与反馈。其次，要对全国各地方政府流动儿童教育实施进行评估，并以此作为地方政府的一个政绩反映，只有这样才能在动机上促使地方政府积极执行和实施流动儿童教育政策；最后，必须对打工子弟学校和公立学校中的流动儿童教育教学质量进行督导，以此保障流动儿童受教育权利实现。
总之，改变流动儿童教育权利漠视的状态，建立起流动儿童教育权利保障制度；改变以户籍为基础的学籍管理制度，建立是学生身份为基础的学籍管理制度；改变以地方负责的教育经费制度，建立起以国家为主、分类负责的经费拨付制度；改革对流动儿童教育被动安排的制度，建立起对流动儿童义务教育国家监督制度；改革现在的流动儿童教育学校管理体制，建立起学校、家庭和社区联合管理制度。